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王缉宪:简评《粤港澳大湾区发展规划纲要》

2019-02-21 10:29 来源:市政厅

终于见到千呼万唤始出来的《粤港澳大湾区发展规划纲要》(以下简称《纲要》)之真面目。这个讨论经年、洋洋两万六千多字的文件,还仅仅是一个《纲要》,不禁让人想到,规划一个存在“一国两制”的地区有多困难。

对一个从中央政府提出要做这个规划就开始关注其发展的学者,我认真读了几遍这个最终版本,企图真正理解字面以及字里行间的意义。毕竟,对长期身居香港的我,理解这种以国家发改委牵头写成的文件还是很有难度的。

首先,文件既然是《纲要》而不是《规划》本身,那我很好奇:有规划全文吗?会公布吗?会不会最终就是一个纲要?

为什么我会有这个疑问?因为“发展规划”总应该是有实现目标的具体时点。此《纲要》中,提出了该规划的两个时点年份,2022年和2035年。不过,在2035年达成目标,即“国际一流湾区完全建成”,这到底意味着什么,拿哪些指标衡量算建成,还并不明确。

这让我想到,1970年代周恩来提出本世纪末实现四个现代化,和1984年邓小平明确提出建设小康社会。邓小平对他的目标是这样描述的:“所谓小康,就是到本世纪末,国民生产总值人均800美元。”1991年,国家统计与计划、财政、卫生、教育等12个部门的研究人员组成了课题组,按照中央、国务院提出的小康社会的内涵,再进一步确定了16个基本检测和临测值。延续这种做法,2002年的中共十六大,也明确和具体地提出“全面建设小康社会的十个基本标准”:

(1)人均国内生产总值超过3000美元作为建成全面小康社会的根本标志;(2)城镇居民人均可支配收入1.8万元;(3)农村居民家庭人均纯收入8000元;(4)恩格尔系数低于40%;(5)城镇人均住房建筑面积30平方米;(6)城镇化率达到50%;(7)居民家庭计算机普及率20%;(8)大学入学率20%;(9)每千人医生数2.8人;(10)城镇居民最低生活保障率95%以上。

相比之下,《纲要》并没有提出具体指标,而是提了六个发展方向。也许,这就是为什么是《纲要》吧?从香港特区也在规划之中这个角度来考虑,不提具体指标,其实非常合适,因为这里不是一个有计划习惯、有规划传统的市场经济体,愿景很难具体。

第二,撇开规划目标不谈,此《纲要》涉及的内容是非常广泛和具体的,可谓面面俱到(不得不为之吧?)。所涉及的每个行业、每个城市的人,都可以找到自己关注的内容,当然也可能因此产生各种带有偏见的看法。重点多了,就看不清重点了。比如,有人统计了该文件里有70多处提到科技创新,认为是重点;也有人看到到处都是“打造”字眼,明显反映出政府主导而不是市场为本的写作习惯。

我与其他人一样,会有关注上的偏好。比如,我注意到文件中带有“级差”的表述,提到香港国际航运中心,而称广州和深圳为枢纽大港,并理解到一些用心良苦的政治考虑。尽管有种种这样的个人偏好,我仍然觉得,《纲要》还是很有选择地将一些地方上期待、令湾区整体上进一步协调跨境发展的务实内容纳入。比如,在跨城市创新的体制改革方面,《纲要》提出要,“研究实施促进粤港澳大湾区出入境、工作、居住、物流等更加便利化的政策措施,鼓励科技和学术人才交往交流。允许香港、澳门符合条件的高校、科研机构申请内地科技项目,并按规定在内地及港澳使用相关资金。支持粤港澳设立联合创新专项资金,就重大科研项目开展合作,允许相关资金在大湾区跨境使用。”

第三,该《纲要》另一个务实的地方,就是没有像传媒上常见的讨论粤港澳大湾区的文章那样,长篇大论地比较此湾区与世界其他湾区的差异并不厌其烦地强调湾区竞争力,而是把心思和笔墨放在了在中国如何认真营造一个多中心、走向成熟区域发展的典范。

那么,营造这个“典范”的难处在哪儿?首先,当然是存在不同社会制度和不同经济发展水平的“一国两制”。这一点,已经有很多人讲过,这里不重复。其次,就是高密度的发展。大湾区的总面积5.6万平方公里,2017年末,总人口约7000万人,即每平方公里1250人的密度。比较下图可知,除了孟加拉,没有哪个国家(或地区)接近这个密度。同时,我们知道,中国不少同样规模的地区人口密度也很高,比如长三角城市群,但由于长三角的面积大(一说215,712平方公里,即粤港澳大湾区的3.85倍),人口密度为大湾区的一半多一点(695人/平方公里),但如果考虑沪杭宁湾区,面积为32560平方公里(粤港澳的一半),则人口密度大约为1289人/平方公里,与粤港澳大湾区非常相似,甚至略高。如果从区域或空间规划角度看,如何在如此大的区域内(比荷兰大50%,较比利时、沪杭宁大一倍),充分利用密度的好处和优势,避免和减少高密度带来的害处,应该是本规划需要小心应对的核心内容。

密度优势,来自集聚效益和可以降低运距和出行成本的高可达性。本《纲要》强调的四个方面之一的基础设施互联互通,是获取密度优势的一个重要方面。强调相邻城市(例如深圳-香港、广州-佛山、澳门-珠海等)发挥组合功能和强化互补作用,是第二个重要方面。第三个方面是,整个大湾区在环境和资源方面的区域管理,这方面本文件也有不错的考虑和要求。规划之外,还有很多事情可以在大湾区范围展开交流,以利高密度地区健康发展。例如高层楼宇的可持续环境管理、跨公共交通工具的衔接与支付等。

我期待,在落实《纲要》的同时,各级和各地政府继续以务实的态度关注更多细节。

第四,与中国内地的区域与城市规划类似,本《纲要》也很强调各个城市的定位。这是“愿景主导”思路的一种。但是,香港与内地一大不同点,就在于传统上,香港既没有“发改委”(虽然有发展局,但政府架构不同,没有发改委那种在政府架构内高于其他部门的某些权力和影响力),也没有含影响经济结构的长远发展规划。因此,当我阅读该文件时,更关注的是,它会不会和能不能,通过某种表述,形成一种大湾区内多元化发展的格局。对于大到了相当于中等规模国家的一个区域,既要减少人为对发展方向扭曲造成的同质化,又要有机制促进积极的、有利于区域更加平衡的发展,是这一规划的难点。很遗憾,我没有解读到这方面太多新意。不过,我看到《纲要》吸纳了很多业界和各个城市的具体项目,它们客观上规范出了一些合理的地域分工。我更乐观和赞同的地方,是《纲要》多处强调要方便促进要素流通。信息、人员、资金、物品的更好流通,最终会有利于整个区域的多元化发展。

至于香港方面,如何对接这种自上而下的发展规划?正如香港规划署前署长凌嘉勤先生最近指出,香港在城市规划方面正在从“需求回应型”的思维,向“愿景主导”的思路转变。这个转变本身虽然与欧洲国家的规划思路的演变一致,并不是受到内地规划方式的影响,但从大湾区规划的实施角度看,无疑是非常有利的。

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