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蒋大卫:造城记——亲历深圳经济特区总体规划

2018-10-19 09:29 来源:澎湃新闻

蒋大卫(中国城市规划设计研究院教授级高级规划师)口述

杨玉珍   采访整理

十一届三中全会后,中共中央做出了改革开放的重大决策。到底如何具体实施对外开放,从哪里起步?小平同志倡议创办经济特区,从而迈出了突破性的一步。为了适应对外开放的需要,1979年3月,中央和广东省决定把宝安县改为深圳市,受广东省和惠阳地区双重领导;同年11月,又决定将深圳市改为地区级的省辖市。1980年5月16日,中共中央和国务院正式确定建立“深圳经济特区”。同年8月26日,第五届全国人大常委会第十五次会议通过了《广东省经济特区条例》,深圳经济特区正式成立。

特区规划提上日程

深圳经济特区成立后,深圳市政府组织各方面专家,对特区的发展做了诸多探索和研究,也形成了一些设想,但没有编制总体规划。到1984年,特区已经有了一定程度的发展,很多外商进来了,国内的机构也纷纷进驻,形成了一股发展的热潮。不过随之也带来了不少问题:很多单位进来,需要建工厂、建宾馆、建学校……这些项目怎么安排、怎么布局?在这样的情况下,编制特区总体规划、用总体规划来指导当前和长远的建设就提上了日程。中央当时把这项任务交给了城乡建设环境保护部(住建部的前身),部里又把任务交给了中国城市规划设计研究院。

1982 年建设中的深圳

中国城市规划设计研究院是在原建工部城市设计院和建筑科学研究院城乡规划室基础上发展起来的,“文革”期间,两院解散,研究人员被下放。我当时在建筑科学研究院工作,被下放到湖南长沙。“文革”后,中国城市规划设计研究院恢复建制,部分人员陆续回京。到1984年,虽然很多人已经回来,但技术力量依然不是很强,承担这项任务有困难。院里向上级打报告,要求再调回一些技术骨干来承担这项工作,中央同意并进行了特批,我就是被调回来的人员之一。

经院里研究决定,由我和宋启林负责深圳规划这个项目。当时考虑到工作的长远性,有很多工作要长期延续下去,就在深圳成立了“中国城市规划设计研究院深圳咨询中心”,专门负责与规划相关的各项工作。宋是经理,我是副经理。宋主要搞管理,我主要负责总体规划的编制工作。

“经济特区”该如何定位

深圳市总面积2020平方公里,其中特区部分327.5平方公里。当时建设了一条全长80多公里的铁丝网(也叫“二线”,即特区管理线)把特区与非特区分隔开来,两侧设有巡逻道,以防特区外的人随意进入。我们负责编制总体规划的范围,就是“二线”以内的这327.5平方公里,而不是整个的深圳市。

编制特区总体规划,首先碰到的是对“特区”的定位问题。什么是“经济特区”,当时还没有明确的说法。十一届三中全会后,全国出现了不少的“区”,如经济技术开发区、出口加工区、工业区、高新技术区……经济特区还是头一次。到底应该怎么搞,大家比较迷茫。深圳市政府专门请来专家研究,有人认为特区就是搞出口加工,有人认为是搞来料加工,有人说就是搞工业,众说纷纭。

我们经过研究认为,这样大的一块地盘不可能仅仅是建一个工业开发区或者经济技术开发区那么简单,而应该是一个多功能的、综合性的、以工业为主的城市型经济特区。但当时并不是所有人都认可这种观点。后经综合考虑,这个定位还是被确定下来,并写进了经济特区总体规划文件里,即:“是一个以工业为主导、多功能、产业结构合理、科学技术先进、高度文明的综合性的经济特区。”

深圳经济特区总体规划图

定位中写到“以工业为主导”,那么这300多平方公里是搞重工业还是轻工业,搞中小工业还是搞大工业,当时也有各种意见。有人认为应该是钢铁、水泥、石化、汽车这样的大工业(因为当时我国正集中力量发展重工业、制造业);有人认为受土地和水资源所限,特区不具备搞重工业或大工业的条件(虽然特区有300多平方公里土地,但可使用的只有一半左右,并且深圳是个缺水的城市)。后来有位著名专家提出,深圳的工业应该以“轻、小、精、新”为主——轻就是轻工业,小就是不搞大型工业,精就是精密的工业,新就是高新技术的工业。这个意见比较符合特区未来的发展,我们遂进行采纳并写进了特区总体规划的文件里。现在看来,当时这个定位是正确的,后来深圳工业的发展也一直是沿着这个路子走的。

建大城市还是中小城市?

规划遇到的第二个问题是规模问题,既包括城市人口规模,也包括城市用地规模。

城市人口规模是编制总体规划最基础的数据,是用地、基础设施、公共设施等配置的依据。对于这样一个快速发展的新城市,如何预测规划期末(2000年)人口规模,既有难度,又有风险。所谓难度,是指传统的预测技术方法不太适用;所谓风险,是指根据国家当时的城市发展方针,我们的规划要冒政策的风险,还要顶住舆论的压力。20世纪80年代,我国城市发展的方针确定为:严格控制大城市(50万—100万人)规模,合理发展中等城市(20万—50万人),积极发展小城市(20万人以下)。1984年深圳经济特区的户籍人口已经有20多万,再加上流动人口20多万,已经超出了小城市范畴,快达到中等城市水平了。我们做了各种预测,到期末都接近大城市规模了。但国家要求严格控制大城市发展,我们怎么办?

最后经我院周干峙院长和咨询中心诸多专家共同研究,本着求实的精神,规划确定:深圳经济特区2000年的人口规模为户籍人口80万人、流动人口30万人。这实际是一个100万人口以上的大城市了。之所以做这样的预测和规划,主要考虑以下几个方面的因素:首先,创立经济特区是国家的重大决策,它将是国家对内对外改革开放的两个窗口,发展思路上要有所突破,特事特办;其次,经济特区本身有良好的自然条件,又紧临香港、广州两大重要城市,具有突出的区位优势,发展潜力巨大,而且还处在起步阶段,并不是像某些日本传媒所说的“中国要压缩特区投资”“中国已经开始修正经济特区政策”;再次,深圳经济特区成立以来,年均人口递增率都在10%以上,即使以后按3%—4%的年均人口递增率计算,到2000年也是大城市,甚至是特大城市(大于100万人)了。十几年后的实践证明,我们的预测是基本符合实际的。

另外还有用地规模。特区可用地150—160平方公里,编制规划不能把这些地一次性都用光,要为今后的发展留有余地。当时分析了国内外城市的综合发展状况,发现差别很大:美国、加拿大、澳大利亚、英国及北欧国家的城市居民住宅以低层为主,单位面积大;城市生态环境好,绿地多;出行以小汽车为主,道路密,停车场多,占地大;加上人少地多,人均用地大多在200平方米左右。而在我国,像香港这样的发达城市则人多地少,高层住宅多或低层住宅高密度,绿地少,公交优先,人均用地在30—40平方米;不同城市的差别也很大:如新疆、内蒙古、西藏等地的城市人均用地约200平方米,而上海、四川和东北等地的一些城市就比较低。当时上海600多万人口,城市建设用地不到200平方公里,人均用地只有30平方米左右。从全国来讲,当时人均用地大多在80—100平方米。

综合特区用地条件,我们最后确定规划建设用地123平方公里——如果按期末总人口110万计算,人均面积在110平方米左右,超过了当时国内平均水平。除此之外,规划还注重城市各类用地的合理结构,保证居住、绿化、道路交通、工业等主要用地的需求。规划还预留了沿深圳湾及前海湾的发展用地。2000年以后,这些预留用地陆续开发利用,验证了规划的前瞻性。

如何合理布局

第三个是布局问题。城市规划,就是把一个城市的主要组成要素包括居住、工业、仓库、道路、绿化、公共设施(政府机关、学校、医院、公安、商店)等用地进行合理布局,使彼此之间有一种协调的、科学合理的相对位置。如:工厂不能在上风方向,以免烟囱冒出来的烟吹到下风方向的住宅区里;公园要跟居住区相结合,以便于居民休闲;工厂不能和居住区离得太远,以免带来交通问题……不仅如此,城市规划还要落到110000或者15000的图纸上,这也是城市规划跟其他规划不一样的地方。比如发改委或土地部门的规划,基本上是战略性、宏观性、指标性的,并不落实到土地空间上,而城市规划是要明确落地的,要定性、定位、定量,有的甚至还要有标高。这是一项技术性很强的工作,有很多工程技术上的问题需要解决。虽然在编制规划过程中会涉及很多社会经济问题,但最终目的是要落实到土地利用上,城市总体规划说到底就是城市范围内的土地利用规划。

20 世纪80 年代的深圳火车站

城市在发展,人口在增加,所以每个规划都是有期限的。城市规划法规定,一个规划通常是管20年。深圳经济特区城市总体规划的期限是从1986年到2000年。1996年的时候,这个规划重新修编了一次,做到了2010年。一般来讲,每个城市规划都需要十年左右修编一次。发达国家的城市规划跟我们不太一样,规划期通常较长,主要是它们的城镇化程度已经很高,城市人口增长缓慢,规划只要在原有基础上进行调整完善就行了。但我们不然,中国的城市在不断发展,不确定因素很多,所以城市总体规划的编制工作难度也较大。

那么,规划布局中哪些是需要优先考虑的呢?

城市建在公园里

第一是环境优先。深圳经济特区是带状地形,东西长49公里,南北平均宽7公里,东起大鹏湾,西至珠江口,东有梧桐山,北有笔架山,南邻香港,以深圳河为界。不管从周边环境还是自身地形来看,深圳经济特区生态环境良好,编制总体规划应该充分利用并保护好它的自然条件。

在这一点上,深圳市委市政府领导很高瞻远瞩,他们要求“把城市建在公园里,而不是把公园建在城市里”。这种想法不是凭空产生的,而是在参观了国外的很多城市后受到的启发,特别是澳大利亚的堪培拉,整个城市像建在一个大公园里,堪称“花园城市”的典范。

深圳经济特区三面环水,大鹏湾非常漂亮,碧蓝的海水一望无际,没有一点污染;大小梅沙的沙滩也非常好;珠江口的伶仃洋景观特殊;深圳湾虽然是淤积形成的,没有沙滩,但视野开阔,为优化城市景观创造了很好的条件。另外,在福田区有一大片红树林,具有保护海滩、修复生态的功效;南头有一大片荔枝林,树木大都有百年树龄,树冠盛大,景观奇特。

当时还没有“生态城市”“园林城市”“海绵城市”这样的概念,但要充分利用自然条件、建设一个环境优美城市的设想是明确的。咨询中心几位绿化专家踏遍了特区的每一个山头,每一片林地、草地、滩涂,每一个有发展潜力的景区景点,做出了一个合理的、充分尊重生态环境的绿色规划:在保留五处大面积荔枝林及沿海红树林,建设和恢复了20余个风景点的基础上,还规划了一个近郊风景区(5440公顷),22个市、区级公园,以及总长140公里、宽度在15—30米的沿街绿地(后两项总面积达453公顷),构成了城市完整的绿地系统。这样的规划,使特区的人均公共绿地面积达到了17.8平方米(当时上海人均公共绿地面积不足1平方米,北京也不到6平方米)。

经过30多年的发展,这个绿地系统规划大部分实现了。今天,深圳的生态环境之所以得到社会公众的认可,离不开此规划打下的基础。

宜居很重要

第二是居住优先。特区要想吸引人才,就要有良好的居住环境和居住条件。为了保证居住优先,我们规划了179片大小不等、可以容纳80万以上户籍人口的居住区(流动人口大部分是租住农民的房子或由雇佣单位提供单身宿舍,变动性很大,规划难以做周全的考虑。这个问题直至今天似乎都没有找到妥善解决的办法)。小区住宅以多层为主,适当配置高层和低层。1985年,深圳市政府请同济大学建筑系老师设计了内地第一个全高层居住小区——白沙岭居住小区。小区各项技术指标都可以接受,但造价较高,用地并不节省,推广有困难,所以总体规划中高层住宅占比不大。规划中的居住小区容积率大多定在0.8—1.2,为以后人口容量的增加留有了余地。

由于总体规划提供了足够的居住用地,且这些用地有序地在全市合理配置,为特区20世纪八九十年代的住房建设提供了保证。良好的居住条件有利于工作的稳定,有利于城市的发展。

全方位的交通体系

第三是交通优先。我们为特区规划了一个全方位的交通体系。

1984年,特区只有一条广深铁路和一条广深公路与外部相联。广深铁路在罗湖跟香港的铁路连接起来,如果到深圳,就在深圳站下;如果到香港,要在罗湖口岸过关;如果想坐飞机到深圳,不能直达,需要在广州白云机场下机再坐大巴,深圳的对外交通不是很方便。当时有外商提出要帮助深圳修一条到广州的高速公路(国内当时还没有高速公路)。对方愿意提供资金,政府当然欢迎,但在路线设计上双方发生了争议。投资方希望以最短的路线走,以减少拆迁、节省投资,但这样要穿越福田区的红树林。深圳市政府不同意这个技术方案,因为这跟保护生态的原则有矛盾。后来深圳市副市长周鼎主持会议,把投资商和我院周干峙院长、陈占祥总工程师都请来,还有我和其他一些人员,共同讨论研究。由于市政府之前已经做过调查研究,坚持生态保护的原则,我们也介绍了福田的规划方案,要求对高速公路的走向做出修改。会上,陈占祥总工程师用标准的伦敦英语进行了一番说理,最终牛气的外商接受了我们的要求。

再说城市的市内交通。道路系统对一个城市来讲非常重要,如果把城市比作人体,那么道路系统就相当于骨骼。特区的特点是东西长、南北窄,铁路、高速公路自北向南穿越城市,工业区分散布置,所以特区东西向的人流、车流是主要的,南北向是次要的。根据这种特点,该如何规划城市的道路系统呢?这就要求先预测车流量。当时内地还没有私家车,小汽车大都是单位的,数量很少。咨询中心参照香港的情况做了交通模拟。那时香港大概平均17人拥有一辆小汽车,相当于四个家庭一辆。但香港由于地方小,是限制小汽车发展的,城市交通主要靠地铁、公交巴士,小汽车大都是有钱人节假日出去玩才开。像纽约和东京等人口密度大的城市也是这样,华尔街的白领大都是坐地铁上下班的。深圳怎么办?模拟后的结论是:东西向应该有三条主干道,南北向要有十几条或者更多。

最终我们规划了三横十二纵的路网,即三条东西向的主干道,十二条南北向的主干道,以及多条次干道和支路,形成“两个梳子”叠加的路网模式。相应地,又规划了20多个立交桥,这在国内是比较先进的,那时北京、上海都还没有。这20多个立交桥,几乎每个都做了一个初步的设计方案,这对以后的城市管理、控制立交桥用地起了较大的作用。

20世纪80年代,内地的港口是很缺乏的。相比之下,与深圳毗邻的香港,港口已经快饱和了。尤其是经济发展以后,东南亚很多货物要进入深圳,所以港口对特区来讲意义重大。当时我们规划了两个港区:西面是妈湾港、赤湾港,东面是盐田港。妈湾港具有建港的先天优势,它有三公里多的深水岸线和广阔的腹地,道路交通也非常方便,并且还有适合兴建仓储和临港工业的广阔后方陆域,但是开发的工程技术难度较大。盐田港条件也非常好,属深水港,可建几十个万吨级的泊位,缺点是腹地较小,后面就是丘陵。因为盐田港主要是考虑作为集装箱的港口,所以我们规划的重点是研究解决它的疏港条件。

这两个港口都需要很大的投资,当时就有人提出,能不能只建设其中一个。经过反复讨论,最终认为从长远看还是两个都建设较有利,即“两面开弓”。如今盐田港发展起来了,规模很大,妈湾港发展相对缓慢。

除此之外,我们还做了几个跟香港联系的口岸规划,如文锦渡、罗湖、落马洲。这三个口岸对促进香港与深圳的联系起了很大的作用。

工业布局也重要

城市规划布局除了充分考虑了环境、居住、交通外,工业也是重点考虑的问题。由于将特区工业定位为轻、小、精、新,所以我们没有规划大的工业区,而是把无污染的工业区进行分散布置。这样的好处,一是不占用大片土地,二是可以跟居民区靠近,上下班不需要太多的路程。如果一个城市把工业集中在一头,而居住集中在另一头,每天上下班来回跑,交通会是一个很大的问题。另外,把工业区适当分散布置在铁路、公路线附近,运输货物、原材料也方便。

深圳的城中村,密度之高令人咋舌

总的来讲,我们的规划是结合了深圳的自然条件、地理条件,结合了深圳的原貌,把城市的主要组成要素合理布局。看起来只是一张规划蓝图,实际上有很多内涵,我们为此付出了巨大的努力。

在规划之前我们做了认真的调查研究,对每块地原来做什么、将来做什么都有明确的了解和设想,因为一旦确定了一块地的用途,以后再更改是非常困难的。当然,随着市场经济的发展,后来有些用地也做了一些调整。比如上埗工业区,我们规划时它已经初具规模,以电子产品加工为主,但是随着时代的变迁,电子元件组装慢慢被淘汰了,经济效益不那么好了。而这块地处于城市中很重要的一个位置,相对于地价来说,原有的厂房不那么值钱了,所以上埗工业区后来全部拆掉,盖成了高层建筑。这是市场经济条件下必然会发生的一些变化,属于良性的产业结构调整或者说是用地性质的调整。

除了调查研究,我们还广开言路,听取多方面意见。深圳咨询中心成立后,很多人来了解情况,有的是准备到深圳发展,想了解一下我们大致的规划设想,有的是想了解某一块地的具体用途,有的是希望我们帮助解决一些工程技术问题。我们每天接待各种各样的人,对于他们的到来是欢迎的,因为我们能借此了解很多信息,对于做规划是有帮助的。

从开始调查研究,到形成一个完整的规划成果,大概花了一年半多的时间。可以说,这是我工作生涯中最艰苦也是最有意义的一段时间。

30多年后的反观

30多年过去了,我们国家发生了很大变化,深圳经济特区也经历了前所未有的飞速发展。但同时也出现了不少问题,这是我们做规划时未曾预见到的。

首先是经济特区外的深圳其他地区发展不尽如人意。当时政府委托我们做的是“二线”以内的规划,“二线”以外1600多平方公里(原属深圳市宝安县)的土地只做一般的了解,未要求编制规划,所以并没有充分考虑也未估计到未来的可能变化。这导致部分区域后来的发展情况不容乐观。

在“二线”内按总体规划有序发展的同时,“二线”外的土地其实也在红红火火地“发展”着,国内外投资商、房地产开发商及各类企业纷纷入驻。他们之所以选择这里,有的是因未获批准进入经济特区暂时来“过渡”一下,更多的是看中这片土地上的种种“优惠”条件,如地域大、权力下放、可获得更多更便宜的土地和劳动力、有更多的政策优惠,并且这里管理随意、无规划约束,搞“开发”、搞“加工生产”可获得更多的利益。

盲目无序的“发展”带来了难以弥补的后果:土地浪费与荒芜、植被破坏、水系污染、生态环境恶化、基础设施建设低水平化且不成体系、社会管理和治安管理松弛。整体面貌既不像城又不像乡,与“二线”以内城市现代化风貌差距甚远。

在相当长一段时间里,“二线”以外地区引进了不少低效益的项目,导致低效益发展。有人在新千年初做过统计,特区外每平方公里建设用地的使用效率只有特区的1/7左右,也就是说,如果特区内每平方公里能产出7万块钱,特区外每平方公里只能产出1万块钱。这种缺乏规划的发展以及低水平的管理所造成的后果是很严重的。不仅在深圳,附近的不少城市也存在这种问题。本来国家设立经济特区是试图通过这个窗口来带动周边高水平地发展,但规划与管理跟不上,就会导致发展失控,以后需做长期调整才能改善。

让人欣慰的是,特区内的发展还是比较稳定有序进行的。当年规划的特区人口是110万(2000年),但到2014年,同范围人口已经发展到了300多万,谁都没想到会发展得如此之快。尽管如此,特区发展还是欣欣向荣、充满活力的。

第二个问题是高强度开发带来的弊端。我们规划的特区,开发强度为中等密度,但后来由于房地产及其他因素的影响,深圳建了很多高层建筑。特别是在一些城中村改造中,建高层更是普遍现象,而且是高层高密度。城中村土地是农村集体所有,拆迁的代价非常高。为了满足农民的要求,开发商往往进行高密度开发,建二三十层的建筑司空见惯,出现了很多所谓的“握手楼”“接吻楼”。由此也带来了很多问题,如治安、消防、交通、基础设施配套、上学问题等。城中村原来住的大都是外来务工人员,租金便宜,为了继续招徕这些租客,农民的房子拆了以后还按低标准建。这样的结果是城中村居住水平很低,人口密度很高。曾经做过调查:深圳某区城中村改造后,在约4平方公里的范围内住了近80万人,听起来骇人听闻。

高密度开发不仅是规划问题,其深层是社会问题和城市管理问题。行业内有句话叫“三分规划、七分管理”,一个城市发展得好坏与否,规划只起三分作用,七分是管理。不止深圳,这种现象也存在于其他城市,已成为城市发展中一个非常突出的问题。

第三个是深圳户籍人口与外来人口的比例问题,这是深圳非常特殊的一个问题。我们做规划时,预测期末特区户籍人口为80万,外来人口为30万,实际上现在户籍人口只占约40%,外来人口占约60%。这些外来人口中有一部分是科技人员和管理人员,但大部分是打工者,流动性很大。一些外来妹十七八岁就来深圳打工,打到二十七八岁,体力、精力已经开始走下坡路,就被雇主淘汰掉,再换一批。如果一个城市的流动人口占比太大,这个城市就不会是一个稳定的、可持续发展的城市。这是我国城镇化过程中必须面对的问题,应该引起高度重视。

最后是房地产问题。我们做规划的时候,住房还是分配的。住房改革以后,房地产问题出来了。深圳的现状是,有人没有房子,有人有一套房子,有人有多套房子,并且很多是投资、投机买多套房子。这就造成一个现象:房子与人口是脱节的,弄不清城市的房子到底是多还是少,政府和市场因此也就难以根据供需进行调控。现在有些城市依赖土地经济,靠土地来养活一个城市(有种说法叫“城市发工资靠财政,搞建设靠土地”),一旦土地经济来源少了,问题就出来了。

城市规划只能按照科学预测的人口规模来安排居住用地,适当留有余地,不能也不应按土地经济及房地产投资投机的需求来安排居住用地。前段时间,一些城市在编制总体规划过程中有追求扩大城市规模、追求更多的城市发展用地、依托房地产来发展经济的状况,由此也带来了意想不到的后果——房地产泡沫。现在看来,房地产问题是经济转型中的难题,也是今后编制城市总体规划需要深入研究的问题。

尾声

现在,深圳已成为我国四大“一线”城市之一,国际上知名度很高,各种城市排名中均居前列。社会各界对我们做的这版规划给予较高的评价,认为它为深圳城市建设与社会经济发展提供了一个良好的平台。但我觉得,深圳几十年来的快速发展主要还是得益于国家的重大决策,得益于广东及深圳市多年来推出的各种重大的改革举措,得益于政府对规划的重视、理解、认可、执行和创新。

30多年来,深圳市人民排除了各种困难,建设了一个生态环境、居住环境、文化环境、工作环境俱佳的城市,吸引了大批优秀人才以及技术、资金、项目,从而创造了深圳速度、深圳奇迹。相信未来的深圳会越来越好!

中国文史出版社旗下《纵横》杂志出品

责编/杨玉珍

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