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构筑城市安全体系 建设生态韧性雄安

2018-07-06 10:46 来源:中国经济时报 作者:周宏春 江晓军

城市安全风险主要来自洪涝、地震等自然灾害,火灾、交通事故、重大疫情、暴力犯罪和恐怖袭击引发的群体性事件等方面。城市安全风险不是孤立的,而是相互联系的;一个随机的外在因素会诱发一连串事件,对城市生产生活秩序、人民生命财产乃至城市安全形成威胁。对于“千年大计、国家大事”的雄安而言,探索城市安全发展道路,尤为重要。本文对如何构建城市安全体系,建设韧性雄安,进行简要讨论。

充分认识城市安全发展的重要性

安全是城市的生命线,是现代化城市规划、建设和发展必须坚守的红线和底线。我国正处于跨越“中等收入陷阱”之际,各种变化速度之快、范围之广、影响之深前所未有,任何一个环节或方面稍有不慎,信息的快速传播,特别是在信息不对称的影响下,会诱发甚至酿成“灾害链”,影响城市社会稳定。对此,城市管理者必须“心中有数”、做好预案。

城市安全发展,是城市繁荣和可持续发展的前提。城市的出现最初源于安全需要;早期村庄、要塞、城堡,之所以建有城墙,主要是确保居民安全。我国古人“依山建城”,本意是城市安全。现代,城市发展成为人类生产生活聚集区,尽管新城不再建城墙、大多数老城墙业已被拆除,但城市安全功能需求并没有下降。古今中外,没有哪个城市能忽视其安全属性,也没有哪个城市能在动荡不安中稳定发展。因此,要把城市安全发展,作为一个重要的发展理念、发展方式,上好这根弦,为城市经济社会发展可持续夯实根基。

城市安全发展,事关人民群众生命财产安全,是满足人民美好生活需要的保障。城市安全,是最基本的公共产品,连着千家万户,牵着亿万人心。我国社会主要矛盾,已转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾;切实满足人民最基本最重要的安全需要,消除城市发展的安全隐患,是城市发展的内在要求。重视城市安全发展,要坚持以人民为中心的发展理念,切实保障人民群众的生命财产安全,并为人民群众营造安居乐业、幸福安康的生产生活环境。

城市安全发展,是现代城市文明的内涵之一。现代城市文明不仅要有鲜亮富丽的文化地标、整洁清新的优美环境,更要有底蕴深厚的安全文化和突发事件的应对能力。没有城市安全,文明就会湮灭,类似的例子举不胜举。复活节岛的乱石堆、楼兰古城的消亡等,可能与生态系统失衡有关。因此,要切实把安全要素和应对预案作为现代城市文明的组成部分,从理念上、思想上、行动上高度重视,不断提高城市安全治理体系和治理能力现代化,把雄安新区建设成为安全有可靠保障、文明有自觉行动的现代化都市。

城市安全威胁途径与韧性城市建设的国内外经验

建设安全城市不能凭空臆想,而是有据可依、有迹可循的。近年来,“韧性城市”作为应对城市安全风险,实现城市可持续发展的新思路、新方向被提了出来,对解决我国城市发展中经济社会持续健康发展的一系列干扰和压力,具有重要的理论和实践意义。

概略地,城市安全威胁主要来自“天灾”和“人祸”两大类。“天灾”是具有突发性和不可控的自然灾害,例如,庞贝古城被火山淹没,郑州、徐州等“城下有城”,盱眙“泗州城”遗迹等,都是“天灾”杰作。“人祸”则主要由于管理者应对不当、信息不对称等原因造成的,我国前几年因PX项目、建垃圾焚烧厂等诱发的“邻避运动”,就是典型。

韧性城市,主要指城市应对突发安全威胁或灾害的抵御力、适应力和恢复力,包括城市生态系统结构、功能和过程对外界干扰的稳定程度(刚性);受破坏后恢复平衡的能力(弹性);与外部环境协同进化的能力(进化性)以及自调节自组织能力(自组织性)等四个方面。2016年,第三届联合国住房与可持续城市发展大会(人居Ⅲ)将倡导“城市的生态与韧性”作为城市议程的核心内容之一。此前,联合国人居规划署、联合国国际减灾署、联合国开发计划署、欧盟国际合作与发展总司、世界银行集团、国际标准化组织及IBM、微软等跨国企业等,联合开展了韧性城市研究与项目实施;美国洛克菲勒基金会,把地震、洪水、火灾、疾病爆发和恐怖主义袭击等极端突发事件与城市发展中的高失业率、高税收、基础设施老化、食物和水资源短缺等一系列缓变压力的应对结合起来,提出了构建健康福祉、社会经济、设施环境、领导策略等4个维度协同推进的城市韧性框架。

在应对气候变化方面,纽约和伦敦作为韧性城市建设的先行者,也为我们提供了有益借鉴。2004年,美国纽约环保署制定了《韧性城市建设规则》和《一个更强大、更具韧性的纽约》等持续性规划、计划,并将城市建设的美好愿望转化为政策实践行动。伦敦也组建了“气候变化和能源部”,出台《英国气候影响计划》和《管理风险与适应规划》,加大洪水风险管理,增加公园和绿化,水和能源设施更新以适应人口增长的需要;提出了灾害管理与经济发展、生活质量和社会公平相结合的城市韧性发展理念,以及城市建设和灾害应对的全民行动框架,以全面提升城市抗灾韧性。

建设韧性雄安的思路与建议

作为千年大计、国家大事的雄安新区建设,不仅要建一座崭新的现代化城市,还应当具有生态韧性。考虑城市发展的点、线、面特点,编织全方位、立体化的公共安全网,在“规划-建设-运行”全过程,牢固树立总体国家安全观,针对自然灾害和城市运行安全、公共安全领域的突发事件,高标准规划建设防灾减灾设施,全面提升监测预警、预防救援、应急处置、危机管理等综合防范能力,形成全天候、系统性、现代化的城市安全保障体系。

1.构建安全、韧性的综合防灾应急体系

韧性雄安的规划建设,应坚持政府主导与社会参与相结合,坚持以防为主、防抗救相结合,坚持常态减灾和非常态救灾相统一,在提高系统抵御灾害能力的同时,增强适应性、应急性,提升城市整体韧性水平,体现整体、协调、循环、再生的生态系统思想。

健全灾害预防体系。加强气象、地震、地面沉降、生物入侵等领域的灾害风险评估,建立供水水源、洪涝、能源、交通等安全隐患防控体系。虽然历史上雄安没有地震记录,但1966年邢台地震离此不远。因此,学校、医院、生命线工程等关键设施,以及避难建筑、应急指挥中心等要害系统,应当提高必要的抗震设防水平;还应加强灾害监测、预警体系,构建城乡覆盖、区域协同,陆、水、空、地下全方位消防系统,加强“智慧消防”体系建设,建立安全可靠、体系完备、平战结合的人防工程系统,实现人防建设与城市建设融合发展。由于建设者和使用者不是同一主体,应加强监理和质量管控,避免“偷工减料”行为。

构建城市公共安全体系。需要用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责,建立科学完善的食品药品安全治理体系,确保居民食品安全。加强城乡公共卫生设施建设,严防生物灾害与疫病疫情发生和传播;提升突发公共事件应对能力。落实安全生产责任制,防止重特大事故发生,满足居民安全的第一需求。建设供水、供电、燃气、交通等生命线应急保障系统,形成完备的救灾物资、生活必需品、医药物资和能源储备物资供应系统。严格相关管理制度,统筹加强各种应急保障设施运行维护、管理和保障。

健全综合应急体系。加强“灾害链”管理,按照防空防灾一体化、平战结合、平灾结合原则,建立安全生产、市场监管、应急保障、环境保护、治安防控、消防安全、道路交通等部门公共数据资源库,尽可能实现数据共享。利用公园绿地、体育场馆、学校等旷地及地下空间,建设形成就地避难、就近避难、步行避难等分级分类疏散通道和避灾场所。以干线公路网、城市干道网为主通道,建立安全、可靠、高效的疏散救援通道系统。

提升防灾减灾水平。重视突发事件的应急响应和紧急救援,在灾害发生后的最短时间内恢复到正常运行状态。构建全时全域、多维数据融合的安全监控体系,形成人机结合的智能研判决策和响应能力,做到响应过程无缝隙切换、指挥决策零延迟、事态进展实时可查可评估;提高综合防灾和城市设施安全标准,增强城市综合防灾能力。

构筑城市安全运行体系。在水源保障、流域及城市防洪、能源供应、交通运营等与城市运行密切相关的领域,运用区域协同、层级设防、智慧防灾、立体防护等策略,抓住规划建设运营环节,超前布局、高质量建设、高效率管理,构建安全韧性的保障体系,为新区可持续发展提供安全可靠的支撑。

2.水资源、能源等生命线工程安全防护保障

构建水源保障体系。依托南水北调、引黄入冀补淀等调水工程,合理利用上游水、当地水、再生水,完善供水网络,强化水源互联互通,形成多源互补的新区供水格局。

建设防洪防涝安全体系。充分发挥白洋淀上游山区水库的拦蓄作用,疏通并提高行洪通道,提升大清河流域防洪能力。白洋淀面积现在虽然仅100多平方公里,明代却在1000平方公里以上;即现有不少陆地历史上曾经被水面覆盖。因此,应当按照分区设防、重点保障原则,采用不同防洪标准。综合采用“蓄、疏、固、垫、架”等措施,确保千年大计万无一失。坚持防洪设施建设与生态环境保护、城市建设相结合,实现人水和谐共处。统筹用地竖向、排水管网、城市河道、调蓄水面等排水防涝设施,构建生态措施和工程措施结合的系统排水防涝体系,确保排水防涝安全。起步区,建立纵横交织、主次分级的排涝通道,利用城市水系、蓝绿空间及大溵古淀调蓄涝水,构建“北截、中疏、南蓄、适排”的排水防涝格局。

建设以能源安全为核心的基础设施。实施安全、绿色、高效的能源发展战略,打造绿色低碳、安全高效、智慧友好、供需平衡的能源系统,实现电力、燃气、热力等清洁能源稳定安全供应,为新区建设发展提供节约、智能、可持续的能源保障,夯实基础。

坚持节能优先,提高智能化水平。发展绿色建筑,尽可能降低建筑物能耗强度;推行绿色出行,加快开展能源梯级利用、循环利用,建设集能源开发、输送、转换、服务及终端消费于一体的多能互补系统。运用互联网、物联网融合技术,推进能源管理智慧化、能源服务精细化、能源利用高效化,打造新区智能能源系统,不断提高能源安全保障水平。

多源统筹,安全保障。坚持绿色供电,形成以接受区外清洁电力为主、区内分布式可再生能源发电为辅的供电方式。尽可能消纳外来风电、光电,发展形成跨区域、远距离、大容量的电力输送体系,保证电力供应安全稳定、多能互补和清洁能源全额消纳;长远谋划利用沿海核电,重视储能、应急设施配套,实现清洁电力多重保障。构建多气源、多层级、广覆盖的城乡燃气供应体系。依托国家气源主干通道和气源点安排,合理布局新区内接入系统和燃气管网,谋划更为清洁的替代燃料。科学利用地热资源,综合利用城市余热资源,合理利用周边热源,规划建设区内清洁热源和高效供热管网,确保供热安全。

3.社会突发事件的应急管理

安全是对自己生命负责,预防是对所有人生命负责。应坚持对症下药、专业应对、分类实施原则,对不同的社会突发事件,采取有针对性措施。例如,对流行病防控,应采用国际成熟的应对措施,防止影响范围失控,力求负面影响最小化。应开展应急预案和群体性事件的应对能力建设,不断提高安全风险管控能力和应对水平,重视相关信息披露、发布,让谣言止于真相,确保社会突发事件的及时处理和有效管控。

建设韧性雄安,构筑生态安全体系,以深刻反映中国特色和制度优势,成为践行五大发展理念的最佳案例,并为全球探索城市安全发展贡献中国智慧和中国方案。

(周宏春,国务院发展研究中心研究员;江晓军,中南大学文学与新闻传播学院博士)

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