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尹稚:关于国家空间规划体系的几点思考

2018-05-15 09:05 来源:清华城镇化智库

导读

近来对国家空间规划体系的走向媒体多有议论,读来感受颇多。从“多规合一”几年试点中的部门利益导向,各种旧瓶装新酒的尝试,到从专业技术队伍出路和市场利益维系的各种焦虑都有,当年“合久必分,分久必合”的“中国式”故事确实颇有文化,体制和逻辑上的中国特色。但我认为确实到了“翻片”的时刻了。谨从学者和30多年实践参与者的角度谈点所谓“站着说话不腰疼”的看法,仅供参考。

一、空间上的三种典型规划类型

国家空间规划体系的问题从社会治理角度来讲,空间既是资产又是资源,涉及到谁的权利、谁的利益,如何分配、如何获益以及如何永续使用资产和资源的概念。从全球情况来看,落实在空间上的有三种比较典型的规划类型:

1.守底线的规划

这是对硬科学底线和价值观底线的坚守,要保住自然资源底线和历史资源底线,需要有规则、有目标、有预警,有真实的监测和实时的管理,也涉及到与底线规划有关各种类型资源的分级分类管理,即从国家级到省级、市级以及县级的整套刚性分级管理体系。无论是自然资源评价还是历史资源评价都可以依靠这个体系分级进行规划和管理。这是空间规划中最“刚性”的一部分。这二个底线不守子孙无以延续,文化无以传承,也就国将不国了。

2.调关系的规划

也叫沟通性规划,这是对契约精神的坚守。要发挥市场动力让市场因素在资源配置当中起主导作用。这是发展共识,但讲真很难自上而下,一劳永逸地为市场确定精准化的目标,市场与空间的关系是动态的,互为因果的。但要通过规划为市场定游戏规则,依规进行管理,扬善惩恶,任何一个投资主体进入市场行事都要有底线、有规矩、有相应的行为标准。

目前我国只有空间表征指标的刚性管控,缺乏空间行为标准的刚性管控,这是个大问题。这些年从欧洲到北美普遍出现的协议出让、用签订契约的办法来控制新的发展空间就与此有很大关系,比如讲土地的混合使用问题,不是去计较居住用地中可以混合产业用地的比例,而是去计较产业主体在居住用地中应遵守的行为规则(如排污标准,噪声标准,运输时段约束等等),其目的是将产业行为与居住行为的冲突降下来,能使二者相安无事。规划的作用很核心的是用行为标准管控行为冲突。

3.保民生的规划

这是对执政党的信仰承诺的坚守。目前中国在城市市政工程系统和城市公共服务系统的支撑能力上还远不是一个现代化的国家,反映出严重的韧性不足和公共服务能力欠缺。除了政策方面的问题外,空间上也存在很大问题。在城市发展过程中,这二类设施所必须占用的空间往往是最先被消灭和挤占的,没有空间的保障,只通过政策调节无法解决根本问题。

这三种规划就划出了三类最大的空间分类,即保护空间、发展空间和服务支撑空间。以上三类空间是未来我们都要保障的。但三者规划的方法论存在根本不同,要从社会公共利益和政治承诺的高度,从商务契约精神和硬科学底线坚守视角分别考虑。因此,我们需要建立新的体系,直面社会问题做有价值观为导向,有价值体系统领的规划,而这个价值体系的核心就是执政党治国理政的要义所在。

二、立法——编制法VS基本法

中国迫切需要建立统一的空间规划立法。从国际立法看,以土地为核心的资源和资产管理应当是任何一个国家公共资源管理的核心。土地法是国家的根本大法,所有不动产资源都是土地上的附着物,这是基本法理。从这个角度来讲,关于未来空间规划法有几个方面非常值得探讨:

1.为分级施政的公权力定边界,定责权利关系,定奖惩制度

中央政府自身以及对各级政府掌握的公权力都应该有明确的边界、责权以及奖惩机制,才可能实现正常的事权分级和分权施政。在守底线和保民生方面高层级政府应该担负更多的责任,而调关系的契约则更涉及基层利益。

2.为市场活动定规则

中国的政商关系在空间资源利用与分配中影响深刻,常常是引起讨论的争议点,新型政商关系的根本出路是要依靠契约型法规。空间规划不能仅仅完全依靠顶层设计,还要尊重市场交易的结果。目前市场交易的不可靠性和不确定性,包括所有以土地及地上附着物产权为核心交易中存在的不确定性是未来改革的重大阻碍。店大欺客,权大欺商的根本是缺少契约精神和保护契约的法律。以空间资源为核心的不动产交易影响周期长,“翻饼烙饼”是最动摇市场信心的祸根。

3.保障公共利益诉求

要定规则、定渠道、定保障线。空间法应与新生的民法体系对接,保护个人空间权利。这就涉及到法律对接的三个层面问题:一是与党纪国法层面的公权力对接,即大权力框架下的小专项,二是与现行或可能改革的经济法规对接,包括涉及产权、地役权、公司法、投资法等等。三是与民法对接,新的民法总则的通过稳定了公民的基本权利,与空间有关的基本权利也会有相应投影。

未来空间规划法需要把以上几个方面理清楚,对接好才能成为真正适用于综合性社会治理的法规,而不只是某个行业内部的法规。

三、尺度与分级治理

要直面空间尺度差别,直面分级利益的差异化和治理重点的差异化。不同空间尺度面临的问题不同、方法论也不同,乡村与城市的产权基础与决策体制也存在本质差别,因此,要从国土、区域、城市、乡村四个基本层级出发分别进行规划体系的建构。

从分层治理的角度看,不同尺度空间编制规划的基本方法论不同,关注重点也不同。区域层面是否仅仅落实到省域层面还有待商榷。因为很多环境问题、生态问题是流域或气候带层面的,需要考虑如何把行政分区与自然分区叠加划分区域。未来区域层面可能包含省域概念,也包括大量特殊区域治理的混合性分区概念(如应对自然资源的河长、湖长等等,应对社会治理和发展的城市群,都市圈等等)。

分级利益也存在巨大差异,不同级别政府的利益诉求不同。从近两年全国新型城镇化调查的情况看,发达地区已经意识到,人才争夺的根本不是户口问题,也不是指标问题,而是身处在城市中的人以及他们的父母和子女能否享受到好的公共服务,才是决定能否留住人才的根本原因。面对中国区域发展差异化较大的现状,政府是否还要进行不加区别的对人口及产业的强干预还是值得思考的问题。

四、对强势权力易任性的约束是重点

规划、立法应该用来管什么?城市中大部分不尽如人意的现象根源并不在普通民众。如果要规划真正起到作用,最重要的是管住中国社会当中强势权力的任性问题,要约束政治权力的任性,市场权力的任性,民粹思潮的任性以及政商一体化的特殊利益集团任性。违章违法建设大多不是平头百姓干的,法人违法才是重点。

五、非中心化时代的治理范式

在当代的技术环境下和社会环境下,社会治理范式会要发生重大变化。这个时代是去中心化的网络时代,去中心化有两个核心:一是服务过程当中主客体关系的模糊和角色的不断对接与互换。另一个是管理、监测、监管过程中的主客体关系的模糊和角色互换。

城乡建设也在发生着这样的变化。城市规划不再是一个高度专业化的学科,生活在城市中的人对于社区环境、大环境质量都有了认知和要求,未来社会治理将会朝互动式、双向交流式发展。规划体制也不应是一个在传统自上而下主导的体制基础上进行修补的体制,而是依照现代社会治理理论,在主客体日渐模糊和可以角色互换的情况下,实现监测监督和最终的服务管理。

最终,规划的根本目的是针对现实问题、凝结社会共识、实现社会改良、追求更美好的生存状态和实现永续发展。在这个问题上,手段可以迭代、形式可以变化、目标可以多元,治理体系可以在实践中逐步探索。

实践是检验真理的唯一标准,改革起步时不妨先有一个比较宽松的框架设计,而不是上下一样,一插到底。要给各级政权的自主探索留机会,给科学家的研究留空间,给地方实践检验留时间,别干自上而下急于一锤定音的傻事,“让子弹飞一会儿”也许有更好的结果。

文 / 尹稚,清华大学建筑学院教授、清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长

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