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长三角须从行政区经济转变为城市群经济

2018-02-08 10:32 来源:第一财经日报(上海)

十九大报告明确提出“实施区域协调发展战略”,“创新引领率先实现东部地区优化发展,建立更加有效的区域协调发展新机制”。

近日长三角地区主要领导就建设长三角城市群、深化区域合作机制等议题进行了深入讨论。长三角作为我国典型的大城市群,要成为典型的世界级城市群,笔者认为在合作机制上必须实现从行政区经济到城市群经济的转变。

城市群经济与行政区经济有着很大的不同,城市群经济是内聚外合、内外一体化的经济共同体,行政区经济则是以行政区为单元的相互独立的经济体。

从行政区经济到城市群经济

城市群经济以市场机制为导向,行政区经济以行政目标为导向。城市群以市场为推动力,经济体拥有自主发展和自由选择的权力。行政区以行政目标为导向,以行政目标为推动力。在城市群经济范围内,经济利益可以共享,而行政区利益不能共享。

城市群市场无疆界,行政区有刚性疆界。城市群经济以市场为导向,市场按供需关系运行,以生产要素和产品的自由流动为前提,要求遵循统一的市场规则,实现公平竞争,其运作空间是一体的、开放的,是无疆界的。而行政有疆界,按行政关系运行,每个行政主体都有其特定的行政职能空间与权力空间,在一定的地域范围内自主处理各项事务而不能超越行政边界,因而其对事务的管理具有局部性、封闭性。不同行政主体的不同利益诉求往往使行政边界成为要素流动的门槛,会导致交通不通、市场不畅。

城市群经济以要素自由流动为前提,它的运行不仅没有固定疆界,而且具有边界的模糊性与延伸性。在城市群发展过程中,城市群的扩展会不断突破现有行政边界,不断扩大要素整合与辐射的范围,一方面不断带动更大区域的发展,一方面不断获取新的发展动能。

市场机制是一体化协调融合的结合点。市场机制以价值杠杆为手段促使城市群生产要素自由流动,使集聚和扩散的重要功能成为可能,催生着城市间广泛的、内在的经济联系。都市圈经济与行政区经济的协调融合必须依靠市场力量推动,一方面充分发挥市场配置资源的基础性作用和企业的竞争主体作用,另一方面积极发挥政府规范市场行为的宏观调控能力。

长三角城市群市场机制建设的核心是以国际大都市群为目标,加快推进建立与国际接轨、发育完善、运作规范的一体化市场体系,这是为创新引领发展提供新引擎的关键。就泛长三角而言,应重点建设要素流通和产权交易市场体系,以市场为基础统一配置资源,实现要素合理流动,实现企业之间、城市之间的资产调整和重组,从而弱化经济发展的行政干预。

共赢共享是一体化协调融合的核心与关键。城市群经济与行政区经济具有不同的利益主体,其利益诉求既有相同的部分又有相互差异甚至矛盾的部分,行政壁垒来自于地方政府间的利益矛盾,行政对经济的过度干预也源于地方政府对各自经济利益的追求。实现市场主体与行政主体以及不同行政主体之间的利益共享共赢,实现行政区个体利益最大化与城市群整体利益最大化的同步推进,是城市群经济与行政区经济协调融合的基础与核心,也是长三角一体化的关键。

利益共享共赢包括应实现市与县利益主体地位的对等。地位对等应建立在市场机制基础上,不同行政主体应借助于市场手段,通过发挥自身的自然资源、劳动力、资金、技术等比较优势获取相对利益,共同管理区域性公共事务,以避免重复建设、恶性竞争造成的损失。

政府职能转变是协调融合的枢纽与突破口。伴随着发展方式的转型,政府职能的转变是一个不可或缺的进程。政府职能不到位是现阶段行政区经济的深层根源。地方政府拥有利用行政力量支配公共资源的能力,既可以制定行政规则,可以制定市场垄断规则,客观上就会阻碍区域发展一体化与区间融合。推进地方政府对经济社会发展由行政手段、垄断手段向公共服务型政府转型,淡化行政区划的经济功能,强化其社会管理和公共服务功能,是城市群经济与行政区经济协调融合的枢纽。

政府职能转变并不意味着长三角各级政府在经济一体化发展中无所作为,而是“有为”手段的变化,由直接干预经济变为营造共同发展的环境,其目的是实现政府与市场力量的协调。转变政府职能,首先要纠正把经济增长作为政绩考核单一指标的倾向,综合考察政府政绩,把考核重点放在区域合作、创新能力、社会福利、公共事业发展、生态环境保护等方面;其次要实行政企分开,政府应发挥引导和规范的作用,不能代替市场或企业进行决策,更不能介入企业竞争;同时要推进税费改革,强化地方政府的公共财政职能,改变地方政府收入来源结构。

区域合作组织是协调融合的主导与载体。区域合作组织是合作的决策者与执行者,是城市群经济与行政区经济协调融合的主导与载体,其建设立足在宏观、中观、微观三个层面。

宏观层面,在国家权力下放的同时,地方政府在平等自愿的基础上,将一部分协调职权上交给区域,重要协调事项的决策权交给长三角主要领导联席会,重要的是需要一体协调事项的梳理、确定与提交。执行层负责制定城市群协同发展的战略和政策,对计划的执行进行统一调控与监督,对区际重大矛盾进行协调和仲裁。

中观层面,成立具有跨界服务功能的协调与运作组织或社团组织,发挥其沟通政府和企业的纽带作用,提高其在城市群合作政策制定中的参与能力,为长三角一体化发展提供运作平台,并将其纳入法制化管理轨道。

微观层面,以市场为导向,推进企业的跨区域投资和联合,积极稳妥地发展跨部门、跨行业、跨地区的大型企业集团或企业联盟以及相关的行业中介,着力跨行政区的联合集成创新。各类区域合作组织是长三角一体化的直接推动主体。在新的发展阶段,应根据新的战略目标,对长三角区域协作机构与机制进一步提升与强化。

实现城市群经济与行政区经济的融合,需要重点解决三个问题。一是经济一体化,以市场为主导,以产业集聚和经济扩散为基本动力,实现要素自由流动和城市间的合理分工协作;二是行政协调一体化,推进地方政府间的广泛合作,逐步深化地域合作,确保合作的规范化、制度化、常态化;三是切实转变政府职能,推进各行政目标与城市群内经济社会文化与生态目标的融合,减少政府对经济的过度干预,实现行政区经济与城市群经济的协调共享。

从行政区经济到城市群经济,是长三角转变发展方式,为创新引领发展提供新引擎的必由之路。

中国经济需要长三角新的示范引领

一体化协调示范引领,是长三角城市群的历史责任。改革开放以来,长三角一直引领中国经济,也曾经全球一枝独秀。由乡镇企业的发轫兴起,成为推动中国经济由计划经济到市场经济的原动力,也成为解决中国短缺经济的历史起点;由内向型经济到外向型经济,长三角完全依靠自身的探索,实现突破,成为中国经济走向国际化的龙头与示范。国际金融危机以后,中国经济进入新常态,发展方式要转型,主要矛盾新变化,主要发展动能要转变,世界经济格局进入战略调整期。由于发展的不平衡性,在新的历史阶段,无论是国内发展还是走向国际,无论是科技创新还是体制改革,都需要新的探索示范与引领区域,特别是在国际城市群成为竞争主要力量的背景下,我国更需要这样的城市群,并由此建设世界级的城市群,这也是国家对长三角城市群的希望。

而作为示范引领的长三角,不是由各个行政区分割的在国际上相互竞争的长三角,而是协调一体化的长三角城市群经济区。无论是从国内还是国际经济的发展经验看,一个大国的经济发展必须有龙头与引领区域,既代表一个国家的经济竞争力,也代表一个国家经济的发展方向,从长三角的历史作用与长三角当前所面临的创新与发展方式转型的战略任务来看,需要长三角的重振,以引领中国的创新转型与发展方式转变。同时,长江三角洲的产业体系与经济基础、科教资源与创新文化、政府管理能力与市场机制,这几个要素的结合,也成为长三角创新转型与转变发展方式的重要优势。

创新驱动,还要改革助动。产业结构的转型升级,经济发展方式的转变,需要创新驱动,同时,也需要改革的助动,需要改革的红利。离开改革,中国的发展既缺少动力,也缺少活力,也缺少能力。长三角协同改革涉及诸多方面,利用上海自贸区实现互动发展,是长三角协同改革与协同发展的重要内容。十九大报告也提出“赋予自由贸易试验区更大改革自主权,探索建设自由贸易港”以及“创新对外投资方式,促进国际产能合作”。上海自贸区的改革,既是上海发展与转型的新动力,也是长三角发展的新动力与一体化协调的重要内容。上海自贸区会大大激活上海的体制活力与创新能力,同时也应当使之发挥更大的功能效应,激活长三角的体制活力与创新能力。

国家设立自贸区,并不仅是看它在自贸区内创造了多少经济效益,更重要的是发挥其在进一步改革开放与发展方式转变中的特有功能和作用。上海自贸区的设立,将极大推动上海整个产业结构调整和升级,为上海建设“四个中心”赢得更多的制度红利;同时,上海自贸区的设立,将进一步推进开放,并顺势突破,放大自贸区的综合功能作用,延伸到上海整个城市以及长三角地区,利用上海与长三角地区的交通便利、政策便利与经济互补性,全面提升上海与长三角在国际市场的竞争力,在新的环境下全面提升我国的对外开放水平。

长三角可以把区域一体化协调,作为政府职能转变的重要动力与重要内容。在协同推进长三角一体化发展过程中,同时促进政府职能转变,创新政府协同转变发展方式路径。政府可以推进公共基础设施一体化建设、一体化社会服务、一体化生态环境建设、一体化对外开放模式,进一步探索改革开放与政府转型的经验。同时利用国际化程度高的优势,吸收各国有益的做法,拓展国际优势、整合内外资源、深化城市群功能,大胆实践,力求在城市群功能、一体化政策、协同发展体制等方面有更大突破,走出一条具有中国特色的创新与协调发展之路,使上海和长三角成为中国对外开放与转型升级的引领与示范区域。

(作者系江苏省区域发展研究会会长、南京大学教授)

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