以1990年浦东开发开放为标志，上海进入城市跨越发展的新时期，围绕“三、二、一”的方针调整产业结构，外资逐步成为推动上海产业结构战略性调整的主要动力。城市经济增长由此前的主要依靠二产拉动，逐渐转变为“二、三并重”共同推进经济增长的局面。

为适应浦东开发开放的建设需求和上海社会经济发展的需要，在1992年编制完成《浦东新区城市总体规划》的基础上，1999年，在上海市政府的领导和组织下，由“上海市城市规划设计研究院”编制完成《上海市城市总体规划（1999年－2020年）》。2001年，国务院原则批复同意。

一、编制背景

进入1990年代以来，上海的战略地位发生了巨大的变化。1990年4月18日，国家决定开发开放浦东。以1990年浦东开发开放为标志，上海进入城市跨越发展的新时期，围绕“三、二、一”的方针调整产业结构，外资逐步成为推动上海产业结构战略性调整的主要动力。城市经济增长由此前的主要依靠二产拉动，逐渐转变为“二、三并重”共同推进经济增长的局面。

在浦东开发开放和中心城“退二进三”战略的推动下，中心城向浦东、宝山、闵行地区拓展。而郊区工业区建设则带动了郊区城市化的进程。城市格局呈现中心城圈层式扩张与郊区城市化并行的特征。这一时期配合土地批租政策的广泛推行，按照“市区体现上海的繁荣与繁华，郊区体现上海工业的实力与水平”的指导思想，中心城工业大批外迁，同时在郊区推进“1+3+9”的工业区建设以满足外资落户上海的用地需求。

为适应浦东开发开放的建设需求和上海社会经济发展的需要，在1992年编制完成《浦东新区城市总体规划》的基础上，结合《迈向21世纪的上海——1996-2010年上海经济、社会发展战略》和洋山深水港规划的战略部署，上海于1999年正式上报《上海市城市总体规划（1999年－2020年）》。2001年，国务院原则批复同意。

图1：浦东新区总体规划图

资料来源：上海市城市规划设计研究院，循迹、启新：上海城市规划演进， 2007年，p102－104

图2：2001年上海市城市总体规划方案

资料来源：上海市人民政府，《上海市城市总体规划（1999年－2020年）》， 2001年

二、主要内容

在“四个中心”总体目标指引下，2001年总体规划按照城乡一体、协调发展的方针，提出了“多轴、多层、多核”的市域空间布局结构，拓展沿江、沿海发展空间，确立了“中心城-新城-中心镇-一般镇” 四级城镇体系。中心城延续“多心、开敞”的布局结构，形成“一主四副”的公共活动中心格局，并构建“环、楔、廊、园”为基本框架的绿地系统。

1、发展目标

2001年总规明确上海是我国重要的经济中心和航运中心，国家历史文化名城，并将逐步建成社会主义现代化国际大都市，国际经济、金融、贸易、航运中心之一。

2、空间布局

规划提出上海的城市发展空间从“浦江时代”拓展到“长江时代”，在传统的沪宁、沪杭发展轴线的基础上，进一步发展滨江沿海发展轴；继续推进浦东新区功能开发和形象建设；集中建设新城和中心镇；并将崇明作为21世纪上海可持续发展的战略空间。

形成“中心城-新城（含县城，下同）—中心镇—集镇”组成的多层次的城镇体系及形成由沿海发展轴、沪宁、沪杭发展轴和市域各级城镇等组成的“多核、多轴”市域空间布局结构以及“多心、开敞”的中心城空间布局结构。

中心城是上海政治、经济、文化中心，也是上海市城镇体系的主体，以外环线以内地区作为中心城范围，人口控制在800万人，城市建设用地600平方公里。

新城是以区（县）政府所在城镇、或依托重大产业及城市重要基础设施发展而成的中等规模城市。规划新城11个，分别是宝山、嘉定、松江、金山、闵行、惠南、青浦、南桥、城桥及空港新城和海港新城。新城人口规模一般为20～30万人。

中心镇是由市域范围内分布合理、区位条件优越、经济发展条件较好的集镇，依托产业发展而成的小城市。规划朱家角、泗泾、周浦（康桥）、奉城、枫泾、堡镇、南翔及罗店等22个左右中心镇，规划人口规模一般为5～10万人。

集镇由现有建制镇根据区位、交通、资源条件等适当归并而成（现状约170个）。规划约80个左右的一般镇，人口规模一般为1～3万人。

中心村是在合理归并自然村后形成的具有地方特色、环境优美、布局合理、基础设施和服务设施较完善的现代化农村新型社区。中心村规模在2000人左右。

图3：2001年上海城市总体规划城镇体系规划图

资料来源：上海市人民政府，《上海市城市总体规划（1999年－2020年）》， 2001年

3、生态控制

按照城市与自然和谐共存的原则，调整绿地布局，完善绿地类型，以中心城“环、楔、廊、园”和郊区大面积人造森林的建设为重点，改善城市生态环境，建设外环线沿线500米宽的外环绿带，以及内外环线之间的8片楔形绿地。至2020年，人均公共绿地指标10平方米以上，人均绿地指标20平方米以上，绿化覆盖率大于35%。

三、规划评价

2001年总体规划有五个特点：一是按照中心城、市域以及以上海为中心的长三角城市群三个层次的发展要求，统筹上海的生产力布局和重大基础设施建设。二是总体规划覆盖6340km2的市域范围，明确了“多层、多核、多轴”的城市布局体系。中心城主要是完善功能，体现繁荣繁华；郊区主要是加快发展，体现综合经济实力。三是将城市空间规划和经济、社会、环境发展规划有机地结合起来，并进一步提高经济中心城市的综合功能。四是以环境建设为主体，营造上海城市新形象，促进上海可持续发展。五是保护体现上海历史文脉的传统建筑和街区。特别是优秀近代建筑及其环境风貌，展示上海现代化建设丰厚的传统文化底蕴。这些特点符合上海总体发展方向、也与上海现代化大都市发展相匹配，是指导新世纪上海城市建设的重要法律文件。

在城市总体规划的指导下，城市建设和发展取得了明显的成就。这些成就主要体现在：（一）城市综合功能不断提升：随着《总体规划》的全面实施，上海经济规模不断扩大、综合实力不断增强。（二）服务全国、服务长江流域、服务长三角的功能进一步加强：包括虹桥枢纽、城际铁路等一些服务长三角的重大基础设施在规划建设方面取得了很大进展。（三）城市环境和空间不断优化：按照《总体规划》确定的空间布局框架，中心城坚持“双增双减”方针，郊区切实推进“三个集中”，初步形成城乡一体、协调发展的市域城乡规划体系。（四）历史风貌保护更加严格：建立了最严格的历史文化风貌区和优秀历史建筑保护制度，划定了历史文化风貌保护区，确定了风貌保护道路和街道。（五）社会服务系统日趋完善：以促进人的全面发展为核心的城市公共服务体系逐步形成，中心城以探索规划网格化管理为重点，完善城市社区公共服务设施。（六）城市交通枢纽和市政基础设施建设实现突破。上海国际航运中心洋山深水港区、虹桥综合交通枢纽等一大批功能性的重点基础设施骨干工程相继建成和启动；基本建立城市应急联动体系；城市安全保障能力得到提高。

（本文由上海市城市规划设计研究院整理）