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刘守英:宅基地改革是止住乡村衰败的关键

2018-01-16 17:17 来源:第一财经 作者:邵海鹏

编者语:

自2016年初,我国开始授权了宅基地制度改革的试点,而当前中国的宅基地改革有一定的必要性和迫切性,同时也是止住乡村腐败的关键。那我国一直以来宅基地制度的改革缓慢的原因是什么呢?在试点改革过程中可以进行哪些制度的创新呢?本文为第一财经对刘守英教授的采访。敬请阅读。

自2015年初,全国人大授权33个县(市、区)进行土地制度改革试点,泸县被确定为全国15个宅基地制度改革试点县之一,并在2016年将改革延伸到集体经营性建设用地入市改革和征地制度改革。三年试点改革原本于去年底结束,但是考虑到有些问题需要通过进一步深化试点解决,全国人大决定将试点期限延长一年。

这三年来,中国人民大学刘守英教授带领该校宅基地制度研究课题组在泸县持续跟踪调研。日前,刘守英接受第一财经记者专访时表示,以泸县为代表,当前中国的宅基地制度改革,有其内在的必要性和迫切性。而宅基地制度改革又是止住乡村衰败、活化村庄的关键,因此地方政府把握发展的节奏非常关键,切忌政策忽左忽右。

一、宅基地改革带来的两次升值

第一财经:在中国,宅基地制度的改革一直以来都比较缓慢。这其中的原因是什么呢?

刘守英:对于宅基地,人们往往有一些惯性的认识,有人认为宅基地和房屋是农民的命根子,不能动;也有人认为,宅基地涉及农村安定和政权稳定,不要轻易动;还有人认为,中国的宅基地制度非常独特,不能用普遍性原则看待这一特殊制度。因此在过去,有关部门对宅基地制度,就有了两个现实选择,一方面以不动应对变化,另一方面强管制重于改革。

结果这种无视现实变化的政策导向,导致了宅基地制度安排严重滞后于现实需求,宅基地制度改革落在其他改革后面。而结构改革是宅基地制度变迁的根本力量。要是没有结构变动,那么乡村就是费孝通先生语境中的“乡土中国”,以地为生、以农为业、生于斯长于斯、安土重迁。村庄、宅基地制度就无松动的可能。当然,一般意义的结构转变,也不足以带来村庄和宅基地制度的变革。但是现在出现的农二代“离土出村不回村”,就成为了撬动宅基地制度变革和村庄转型的根本力量。

结构变化的革命性意义,在于代际差异的影响。同样是离土出村,农一代和农二代有着不同的经济社会特征和行为模式。农一代对土地的感情深,他们“离土出村”最终回村,种地既是收入来源也是生活方式,宁愿住家里的瓦房也不住城里的楼房,不会轻易动家里的宅基地和房子。农二代基本没种过地,对土地的感情不深,不务农,不回村盖房,在城里购房比例增加,生活方式城市化,回家是为了探望老人。

代际差异影响和决定着人地关系松动与村庄演化的速度与节奏。农一代是乡村集聚和人与宅基地关系变迁的滞缓因素,他们维持着传统的村庄形态以及人与宅基地的关系。农二代是乡村转型和人与宅基地关系变迁的重要推动力量。村庄集聚、人与宅基地关系变迁,取决于这种代际差异,发展时序不到那个阶段,村庄集聚和人与宅基地关系变迁就不会发展太快,因此把握发展节奏非常关键,切忌政策忽左忽右。

数据来源:中国人民大学宅基地制度研究课题组

第一财经:怎么评价泸县宅基地改革带来的两次升值,以及由此给地方政府带来的财政收入?

刘守英:宅基地退出之后,除由集体经济组织保留部分用于发展公益事业、公共设施建设和村级经济发展,或者拿部分用于安置困难户或危房户,剩余的就是将退出的宅基地通过土地整治和拆除复垦,复垦后的耕地回到原农户耕种,产生出的节余建设用地指标通过交易异地使用。根据城乡建设用地“增减挂钩”的机制,新增耕地的同时可以产生建设用地指标,新增建设用地指标主要有四种利用方式:一是农户集中安置建新区建设使用;二是留作集体产业发展或由集体经济组织进行调整入市;三是节余指标政府收储;四是宅基地退出节余建设用地指标县域范围内交易。

宅基地的增值收益在国家(政府)、集体经济组织和农户三者之间进行分配,集体和农户通过宅基地的第一次增值实现宅基地增值收益的分配,国家(政府)通过第二次增值实现。

宅基地的第一次增值是指将宅基地复垦为耕地产生节余建设用地指标,县政府收储节余建设用地指标过程产生的增值。这一过程实际上是宅基地变成建设用地指标,实现价值增值的过程。在这一过程中,政府作为实际的出资者,通过财政资金将指标交易的费用支付给集体经济组织,集体经济组织和农户对这些指标交易收入进行分配。截至2017年,泸县参与宅基地有偿退出的农户有2946户,共获得补偿资金4100万元,集体经济组织在支付了拆旧复垦、集中安置新区建设安置费用之后节余资金3308.94万元。

宅基地的第二次增值是指县储备中心将收储的建设用地指标,在县域范围内进行流转使用,从而获取流转收入。政府在第一次增值中所支付的所有成本,都在此次增值中收回,并有一部分剩余,这部分剩余即是宅基地的第二次增值。截至2017年12月,已实现以每亩28万元的价格流转市外3000亩,高于从集体经济组织处收储节余建设用地指标所支付的7万元~12万元每亩,每亩约可实现16万元~21万元的二次增值,这部分增值同宅基地原所有者和使用者没有一点关系,全部归政府所有。由此可见,宅基地亩均增值28万元,其中7万元~12万元分配给集体和农户(用于支付退出农户拆旧补偿以及安置费用、拆旧复垦工程费、集中安置建新区建支出、配套设施和公共服务支出以及土地开发支出),16万元~21万元由泸县人民政府所得,形成财政收入。

在成都、重庆的城乡统筹试验中,农村建设用地的整理及通过增减挂钩机制用于城市,是解决土地管制下,耕地保障、城乡用地优化和农民分享土地级差收益的重要制度安排。一个显然的道理是,没有耕地保护和指标管制,这套城乡分益机制也不可能起作用。泸县也是利用这套机制,一方面为城市提供一定量的建设用地指标,另一方面也在一定程度上解决了农民宅基地退出资金补偿和集中居住建设的资金来源。要注意的问题是,运行流程中的资金垫付全部由政府财政提供,一旦经济波动,用地需求下滑,建设用地指标稀缺性降低,土地价值上升趋缓、甚至下降,地方政府的建设用地指标价值下降,这套模式将面临巨大的政府财政风险。

还有一个问题是,在整个过程中,政府和集体组织分别是指标运营和集聚的主体,农民的参与度很低,其中潜藏着很大的项目和资金监管风险。泸县的宅基地有偿退出,将宅基地改革试点嫁接在城乡建设用地“增减挂钩”的政策上,实现了城乡建设用地资源的互动和配置,农户获得一定补偿并改善了居住状况、村集体经济组织得到壮大、政府也获得一定的指标流转收入。然而,如果宅基地有偿退出完全依靠这种政府主导的,以解决城市建设用地指标需求为主要导向的模式进行运转会存在严重的问题:其一是指标交易仅在县域范围内进行,消化能力不强;其二是政府财政负担过重;其三是宅基地及其使用权的真实价值不能得到体现;其四是宅基地增值收益的分配不公平,集体和农户未能分享到第二次增值收益。

二、一场重要的土改试验

第一财经:十八届三中全会决定允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。基于这样的政策大框架,泸县试点打通了宅基地跟农村集体经营性建设用地的转换路径。如何看待泸县试点的这种制度创新?

刘守英:在泸县,试点探索了宅基地向集体经营性建设用地转化的途径。具体来看,农村退出宅基地指标入市主要有两种方式:一种是节余宅基地指标直接入市,这种入市仅限在各集体经济组织以及县统征与储备中心之间进行;第二种是节余宅基地指标调整入市,根据土地利用总体规划和城乡规划,对零星、分散的集体建设用地通过整治复垦,经县政府组织验收后,复垦后的建设用地指标按规划分类利用。可调整到县域内非公共利用地项目,以协议、招标、拍卖或挂牌等异地入市。宅基地转为经营性建设用地之后,可以按出让(协议、招标、拍卖或挂牌)、租赁、作价出资(入股)等有偿使用方式入市,依法取得的集体经营性建设用地使用权,在使用期限内可以转让、出租和抵押。入市年限规定为工矿、仓储用地50年、商服、旅游用地40年。

泸县在建的扶贫产业园标准厂房

根据理论和法律规定,宅基地与集体建设用地的关系被予以不同的界定。在法律上,宅基地既是农民居住之所,又是集体建设用地的一个地类。一种观点认为,宅基地是农民的生活资料,不能作为财产权;还有人认为,相关法律只赋予农民宅基地居住权,没有赋予收益权和转让权;也有人认为,宅基地是集体成员身份无偿获得的,农户不应享有财产权。因此,它尽管也属于一类集体建设用地,但不能像其他集体建设用地一样享有处分、收益、转让、抵押等权利。

在我们看来,以农民宅基地取得、赋权等方面为由,不允许农民宅基地享有财产权,是一种牵强和站不住脚的理由。中国在朝向市场经济的进程中,哪一种资源的配置不是从特殊的计划安排转向市场机制的?关键是如何根据需求变化、通过问题导向,创新可行性的制度安排。泸县宅基地入市的办法,既考虑到宅基地的特殊功能,保障集体成员居住的宅基地不失去,又通过相关制度安排腾挪出结余,再将这些结余指标实现与其他集体经营性建设用地一样同权同价进入市场,实现了居住保障和建设用地财产保障的平衡。

泸县宅基地节余指标政府收储、直接入市和调整入市,通过不同的方式引入县政府、集体经济组织和社会资本等不同的市场主体,将退出宅基地节余指标纳入集体经营性建设用地市场,逐渐实现着城乡建设用地市场的同价同权,是盘活农村宅基地资源、促进村庄集聚和激发农村活力的重要试验。

第一财经:怎么看待泸县宅基地改革试点?

刘守英:宅基地制度的重要性不可否认,但恰恰也正是这一制度的改革,才是止住乡村衰败、活化村庄的关键。深化宅基地制度改革的重点包括,宅基地取得方式、宅基地用益物权、村庄的开放、宅基地与集体建设用地的权利平等、宅基地价值显化与实现形式。

泸县以宅基地改革为突破口,延伸到集体建设用地的改革,以人口代际分别为牵引,以宅基地制度改革促进宅基地价值显化和实现,增加农民财产权收益,为村庄转型、乡村产业发展、城乡融合打开一条通道,在点和面上都取得了一定效果。在储备政策与制度的同时,也为地方发展和乡村活化提供了制度激励。

在宅基地管理上的制度安排上,泸县的做法也是值得肯定的。泸县宅基地管理创新,就是总量管控与村民自治相结合,县政府只管控总量,审批权下放到乡镇,村内自治管理。总量管控实现了耕地不被占用的问题;镇级审批可以防止村庄部分人乱占乱建,关键是村内通过自治约束农户盖房行为,形成三方发挥各自的功能,保障各方的目标实现。而此前,中国在宅基地制度管理上可谓费尽心机,但收效甚微,越管越失灵。上世纪80年代的土地管理法出台,很大程度上就是农村占地挤占耕地,其中的大头就是农村房屋盖建。之后的土管系统自上而下强调严管,但是全国几亿农户的监管成本非常高。需要找寻到宅基地管控与村庄治理的平衡,否则单靠自上而下的严管、拆违、不批指标、违建不予登记发证等,解决不了宅基地管理的根本问题。

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