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张尚武:乡村规划在于缩小城乡差距,而非差异

2017-08-23 11:00 来源:城市中国

编者按:

乡村规划的本质是应对乡村可持续发展问题的公共干预,其根本目标是实现乡村现代化,使乡村成为国家现代化进程的有机部分。这其中不仅包含物质层面的更新,更多地包含对乡村社会问题的治理。相对于城市,乡村的生产生活方式不是“高效率”的,城市化过程必然伴随一定程度的农村衰退,这是一个客观趋势。但作为一种人居形态,农村本身不应该消失。最终乡村能走向何方,取决于采取了何种措施。

乡村规划作为一种公共政策,对乡村地区的公共干预,关键在于减缓乡村社会的衰退,恢复农村活力,在城市化的过程中减少社会矛盾和社会风险。乡村规划过程不只是一个规划的制定,更多地是一个社会参与过程。规划师不能定位于主导地区发展的“精英”,更多地是在社会参与的过程中,发挥技术上的影响,帮助地方形成发展共识。

张尚武教授

中国城市规划学会理事、乡村规划学委会主任委员,同济大学建筑与城市规划学院副院长

Q=城市中国 A=张尚武

Q:乡村规划的制定脱胎于城市规划,但“美丽乡村”增加了村民公众参与等自下而上的内容,这对城市规划学科的发展会带来哪些影响?

A:与城市相比,乡村社会具有更明显的“自组织”特征,乡村规划需要注重对乡村社会组织规律的研究和认识。针对乡村社会组织特点,类似更新规划、社区规划的工作内容和方式方法可能在乡村地区运用更多,目前学科内对其方法研究还不够成熟。我国农村和城市社区的差异性较大,即使在城市,社区规划也刚刚起步,还需要更多的研究和实践。乡村规划与传统城市规划在一些基本公共服务要素配置、规划原理等方面都不尽相同。因此,学科要加强对乡村社会规律的研究,加强对乡村规划方法的研究。

关于“乡村规划是什么”,要从多角度多层次看待。从《城乡规划法》颁布算起,乡村规划正式纳入城乡规划体系只有10年。从规划体系上,乡村问题并不只是靠乡村规划就能解决,宏观层面的区域规划、城镇体系规划、总体规划都应关注乡村发展问题,包含了区域性公共政策、城乡发展关系等,涉及地区社会经济各项内容构成的多层次、相互支撑的政策体系。

从具体实践来看,根据乡村面临的问题不同、需求不同,规划的内容和形式也是多样的,比如既有以物质环境更新为主的村庄建设规划,也有关于历史保护、文化景观、环境治理等其它内容的乡村专项规划。不同乡村问题不同、目标不同,乡村规划的内容也需因地制宜。

Q:很多规划从业者关注乡村规划中自下而上的部分,强调“内生发展”。乡村规划中“自上而下”与“自下而上”的关系是什么?

A:现在很多地方的乡村规划都是政府主导的,政府在美丽乡村建设方面起了很大的推动作用,在农村地区环境整治、基础设施、公共服务建设上投入很大。但如何形成长效和常态化的机制,保证乡村地区可持续发展的动力,从为乡村“输血”更多地转变为培育“造血”功能,这不是一蹴而就的,需要长期探索实践。

在宏观层面上,要认识到政府在推动乡村规划中的作用和必要性。规划本身就是一种政府管理职能。在宏观政策制定和解决乡村基本问题方面必须依靠政府,需要“自上而下”,比如要系统化地解决农村基础设施建设、基本公共服务均等化等问题,必须有政府的公共投入,这是市场无法解决的。

“自下而上”是一种基本的工作方法,重视村民的参与性。当下的一些乡村规划建设中,政府从自己出发点投入做了许多工作,没有考虑村庄实际问题和需求。村民没有参与到村庄建设中,往往不能取得很好的效果。政府一揽子地进行的农村工程建设,后续的管理和维护成本也较高。因此,乡村规划建设需要探索一个长效的内生机制。不少地方也在探索新的方式方法,比如政府出资补贴、村民参与建设等,在有的地方,政府先组织社区规划师帮助村庄提出项目需求,上报政府争取预算,再组织村民共同参与建设等。这些需要政府从宏观层面系统化的引导推动,需要政府与社会的结合,目标与手段的结合。

Q:在“美丽乡村”之前也有过“城乡一体化”的讨论,“城乡一体化”放在现在的语境下是一种什么状态?

A:城乡之间存在差异和差距,核心任务是缩小差距,而非差异。差异是城乡存在的前提。“城乡一体化”并不意味着采用同样的方式解决城市和乡村的问题,关键是实现农村“现代化”,包括三个方面:首先是提高农村经济收入;其次是提升农村公共服务水平,这需要考虑农村人口密度低、村落分散的现实因素;第三是改善生活和生产环境,尤其是环境污染、基础设施、交通条件等。做到这三点,缩小农村和城市的差距,农村同样可以获得均等的发展机会,也有利于缓解特大城市人口过度集中的压力。因此,“一体化”关键是缩小城乡差距,而不是简单地把农村变成城市。

过去曾经有一阵风,搞“农村社区化”、“农民上楼”、集中居民点,试图用城市化的方式来解决农村问题,这不符合农村的生产方式和生活规律。当然,也要因地制宜地区分讨论,比如在一些经济发达的大城市周边地区,人口密度较高、农村已逐渐与农业生产脱离关系,居住在农村的人口也不从事农业生产,这种情况下通过适度集中解决基础设施和公共服务覆盖面是需要的;但在一些经济不发达、依赖农业、人口密度低的农村地区,片面的强调集中居住就不可取了。如果出于“土地换指标”目的,就更加有问题了。不能通过抹平城乡差异而达到“一体化”的目的,这有一个认识过程,很多地方已经意识到不能简单地从物质层面来理解乡村问题。

未来“乡村是什么”这一问题依然值得讨论,即使在发达地区,未来乡村在整个城市群中应该发挥什么作用依然是值得深入研究的。一些地区,还将村庄简单地贴上几类标签,或保护、或保留、或拆并,这种简单、粗暴对待农村未来的认识需要转变。

Q:缩小城乡差距,在您刚才提到“农村现代化”的三个方面,您认为目前哪个方面是比较难做的?

A:目前,农村地区的交通条件已有很大改善,农村环境整治也有很大进步,包括垃圾收集等。但是农村生活水平的提高和公共服务的提升是难点,包括农村教育、医疗服务等。随着农村地区人口减少、学校撤并,出现村民为了子女教育举家“城镇化”的现象,对于家庭而言,付出的代价和社会成本很高。当然,谈到公共服务均等性问题,不仅有“城乡”差距,也有“城市间”的差距。目前好的教育、医疗资源都集中在特大城市。在县城中设立教学质量好的学校、医院是很有必要的,能够为农村人口创造更多教育机会和医疗条件。这更多地涉及到城乡资源分配的公共政策导向和制度设计,比如现在县级城市不允许设立三甲医院,事实上是有需求的。

总之,解决公共服务的城乡差距或者城市差距问题,关键在政府,需要国家和地方政府的高度关注并持续投入。比如通过公共财政的倾斜和转移支付,加强对农村地区和不发达地区的支持。这是一个国家和地方宏观层面的制度安排,而不仅仅是通过规划手段,更不是依靠市场力量就可以解决的。

Q:现在很多城市社会资本都对乡村感兴趣,介入乡村建设,推动乡村美化,希望美丽的乡村能够唤起“乡愁”。如何评价这种“资本下乡”现象?有人担忧过多的农家乐、艺术乡建、乡村旅游开发等,是否是一种对乡村资源的“侵占”?

A:社会资本介入乡村是否有利的一个评价标准,是看能否转化为乡村发展的内生动力。农村地区丰富的农业资源、连接到的外部市场,促进城乡之间人流、物流、知识流的双向流动,以及村民参与的本地市场建设,改善地区环境,增加经济收入,这些都是有利于乡村发展的方面。但是,如果不注重这些,只是在本地“空投”外部资本,仅仅为了增加地方税收,而无法改善本地居民的生活水平、增加居民收入及提升社会发展水平,甚至带来环境影响,就是有问题的。因此,评价“资本下乡”好坏的标准,是要看其能否很好地嫁接在乡村内生发展的循环过程中,从而为乡村带来整体福利水平的提升。

乡村地区发展的多元化是必需的。未来城镇化发展的趋势,是城乡之间的“双向流动”,有农村人向城市集聚,也会有越来越多城市人口和资源往乡村流动。如果农村只有“流出”而没有“流入”,是没有发展机会的,这种“双向流动”利于农村发展。对乡村资源的消费需求,也不能简单地看作是“侵占”。关键之处是需要通过政策、规范等对乡村资源的使用进行管理和约束,对乡村地区这些生产或建设活动进行合理的引导和干预,规划就是一种公共干预的手段。面对市场的逐利行为,放任不管是不行的,必须从维护公共利益的角度进行约束。目前缺少的是这样的管理和约束机制。

发展乡村旅游,是社会消费趋势所致。大城市周边的观光休闲农业发展红火,因为有巨大的消费需求。与城市相比,乡村的自然和人文环境特色明显,差异化发展有先天条件。但是发展乡村旅游解决不了所有的乡村问题,比如偏远地区的乡村,交通不便、资源贫瘠、环境恶劣,这些地区的乡村发展如何解决?完全依靠市场肯定是解决不了的,还是需要政府的公共干预和系统性的公共投入,引导市场参与。


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