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赵燕菁:向“负面清单”式规划转变

2017-07-12 11:32 来源:经济观察报

经济观察报 赵燕菁/评文老师报告(《真正的土地市场才能改变分类比例的扭曲》)的核心观点是,只有通过市场才能获得不同用途土地的最优比例。我长期在政府城市规划部门工作,土地用途改变恰恰是城市规划最核心的部分。我试着从实践的角度,针对文老师的观点做一个评论。赞成的观点不再赘述,主要提不同的观点。

城市的两个阶段:建设和运营

第一个问题,如果有土地自由贸易,农地是否就可以自动演变为多样化的城市土地?初始城市土地用途的形成,一定是武断决定的。市场决定土地最优的分配比例的命题,首先是混淆了城市化的两个阶段。

我们把城市缩小成一个建筑,当设计一个建筑的时候,里边还没人,我们怎么决定建筑不同用途的比例?开始建设之前,总得给建筑师一个任务书吧,这个任务书一定要给出建筑的功能。显然,大楼各种用途比例一定是“人”给的,不是市场给的。道理很简单,使用大楼的“市场”还没出现。

大家现在看到的城市,平均而言只有不到1/10是改革开放前积累的。其余都是过去三、四十年建设的。在这样一个非演进型的增长下,城市化初始阶段一定是由城市的业主——政府,根据自己对市场的判断,决定城市土地的最优比例。这不是市场决定用地比例还是政府决定用地比例的问题,而是城市化增量阶段和存量阶段生成土地最有比例的机制不同以及如何转变的问题。

其次,“只有通过市场才能获得不同用途土地的最优比例”的命题,错误地将政府活动排斥出“市场”活动的范畴。中国的土地市场并不是完全规划局拍脑门决定的,而是由政府根据他所理解的市场需求决定的,这和企业家决定自己产品的设计没有本质差别。我在厦门规划局制定规划,一定是好多开发商来提出需求,我们再提供土地。绝对不是先规划好,结果来了一个开发商,我们告诉他不符合规划。供给数量也是如此,住宅用地比例低,是因为中国的土地市场是卖方市场,开发商竞价,价高者得。土地市场是为政府融资,而非为居民提供住房。工业用地比重高,是因为工业用地是买方市场,政府招商供地不足,企业就会到其他城市。你可以说这个市场机制有问题,但你不能说这不是市场决定的。

把政府决定土地用途的原因归咎于土地公有制也是源于对发展阶段的混淆。任何国家的城市不可能直接从私有土地里面萌发出来。单一的私有土地不会形成自发的城市,就像没有建筑开发商,分散产权的原始物业不会自发变为有完善配套的大型建筑。规划就是城市的设计任务书和施工图。设计出的建筑有好有坏,但没有一栋建筑(城市)可以通过无形的手“自发”建成。

城市也是如此,无论是谁,一定先把私有土地买下来,配以道路基础设施后,然后通过出让再私有化。为什么欧洲的城市小路、弯路较多,而北美多是横平竖直的方格网?因为欧洲产权边界复杂,交易的成本使得城市基础设施只能沿着交易成本最小的原则规划;而美国不一样,印第安人赶走之后,土地都是公有的,早期北美很多城市都是测量师在做规划。土地私有化是在城市土地出让之后。不同的发展路径显示,初始土地是否能自由交易,只影响建筑的建设成本,与寻找最优的建筑功能分配无关。靠土地市场自由化解决城市初始土地用途的最优配置,是缘木求鱼。

事实上,无论宪法是如何规定的,城市原始土地是如何国有化的,一旦城市建成,当城市里每一栋房子都私有化了的时候,土地也就同时被再私有化了。文老师讲的是第一个阶段,也就是城市土地公有化,文老师认为城市土地公有导致用途比例无法确定。但在第二个阶段,城市土地已经私有化,为什么城市的土地用途还不能据需求自发调整,这才是真问题。这时,再去指责第一阶段土地国有化已经没有意义。

用途调整之难:土地财政

现在我们来回答中国城市再私有化之后,为什么还会出现文老师讲的问题?这就要从中国的城市融资模式说起,任何建筑(城市)要把其空间卖出去,就先要有水、电、楼梯、给排水等(基础设施配套),配套越完善,价格越高。怎样获得建设基础设施的资本?中国的做法是预售,也就是俗称的“土地财政”。税收财政城市的融资,是抵押房租(税收)发行市政债券。税收是按照物业的现值,用途改变,现值不同,税收也随之调整。中国则是一次性收取若干年的租金。显然,年数越长,一次性收入就越多。

问题是,一次租金收的时间越长,业主物业性质被锁定的时间就越长。当市场出现新的需求,私有产权所有者无法将其转变为新的用途,从而出现文教授所说的土地用途和市场需求的错配。我的结论是,不同土地用途比例无法按照市场需求和价格信号调整其相对比例,不是因为没有私有土地市场,也不是因为政府“无知”,而是因为土地融资的模式使然。

这个方法在城市化的第一阶段(或者盖大楼的阶段、城市化1.0)是非常成功的,虽然现在有许多人在批评它。但是,一旦你把城市建起来了,它的坏处就开始显现出来了——因为你无法根据市场需求调整土地用途供给。随着时间变化,一定会偏离市场的真实需求。

你可以简单地把这归结为土地供给“非市场化”,你会问“为什么西方国家可以改?”,答案是税收财政国家的公共服务定价方式不同——他们是按照土地价值收取公共服务费,价格高,政府收入就高。而中国不同,是土地财政。几十年的公共服务费一次性交了,这时的土地性质也一并被锁定了。当然,你可以说税收财政是“市场”,土地财政是“计划”。但在我看来,这是对“市场”概念的误读。市场是一系列制度,而不是数量的多寡。税收财政是“市场”,土地财政也是“市场”,两者分别适合于不同的发展阶段。而我们要做的,不是争论土地财政是不是市场经济,而是怎样改造这个制度,使之适应新的城市化阶段。

“负面清单”式规划:赋予私有产权市场选择权

如果文教授的建议解决不了这个问题,那应当怎样做?我个人的建议,简单讲,就是将规划决定的土地用途,转变为负面清单式的土地用途,然后给不同的土地定价,由市场决定各类土地的比例。一次性收费模式决定了规划不能改性和增容,但如果根据改变后的用途收费(例如,财产税),就可以放宽土地用途转变的范围。在存量为主的城市化2.0阶段,土地利用规划只需提负面清单——禁止用途、容积率下限、限高……收费采取N+X模式,对于新增供地,地价由土地成本价一次性收益和每年用途/面积租金两部分组成,一次性出价高的,获得土地;而对于存量土地,不用补交一次性成本N,但可以政府每年公布差异地租,由业主自主决定土地用途。

目前,规划预料之外的土地用途,主要是由城中村调节来弥补与市场需求的脱节。负面清单可以使城中村缴费(X)后“同地同权”——只要城中村物业按照政府公布的年租金缴交地租,就可以确权并市场化,实现与国有土地“同地同权”。为什么要政府确定差异地租?这是因为不同用途对公共服务需求不同,缴费方式不同。

从更根本的意义上讲,中国城市的增长面对的是模式上的转变。这就好比建设大楼。建设的时候,最缺的是钱。这个阶段,怎样融资是优先的考虑。现在大楼已经建成,建设支出直线下降,更多的是维护、运营成本。这意味着政府的收益也必须从现在一次性资本收入为主,转向可持续的现金流。所以,中国城市的当务之急,就是必须尽快从一次性土地财政,转向现金流收入为主的税收财政。

进入城市化2.0阶段,我个人建议,新增的土地出让的标准要从谁付的一次性地价高,转向谁付的持续性地租高,土地批租尽量改为土地年租。土地批租收入除了资本性支出外,不能直接用其覆盖一般性的支出(比如覆盖养老金、社保),要像淡马锡或者其他主权投资基金一样,把它变成现金流,然后来支撑社保、医保。

结论

市场配置不是抽象的自由交易,而是具体的设计,是一些规则下的选择。这些规则,就是“市场”。大楼建设的时候需要蓝图,大楼运营的时候更需要的是管理手册。阶段不同,规划不同。不能用前者代替后者,也不能用后者否定前者。中国城市这座大楼急需一个“管理手册”。“负面清单”就是这样一个制度设计。

关于产权的讨论,我觉得很重要,但是它的重要性已经没有像当初那样迫切了。现在更主要的是城市转型,包括怎样评估一个城市的“好坏”。GDP是由资本性收入和现金流收入两部分组成。在城市化1.0阶段,资本性收入越高越好;在城市化2.0阶段,则是现金流收入越高越好。同样是GDP组合不同,在不同的发展阶段优劣标准完全不同。当城市发展阶段转型,结构也必须转型。最后的结论,就是我个人的看法,不要简单的用政府与市场,用计划与市场分析,实际上土地财政也是市场,税收财政也是市场。

文贯中回应

赵燕菁教授认为存在这样的一条规律:随着城市的演变,一定有先实行土地公有,再实现土地私有这样的两个阶段。我认为他需要提供历史史实,不能凭空臆想。城市作为文明的三大特征之一,和文明本身的出现一样古老。土地私有在古文明中也早就出现。所有的城市可分为两类:一类是政治型的,发挥的是首都的政治功能,依赖其他地方转移来的税收支撑,由于没有普遍意义,应当另当别论;一类是经济型和内生型的,是我们今天着重谈的,这类城市只能自负盈亏,不能靠其他地方的财政转移,所以必定由市场来引导资源的分配。各类要素在决定进入还是退出某一特定空间,形成城市,以追求集聚效应,考虑的是自己的边际收益是否大于边际成本。这类城市的要素,包括土地在内,大部分必然是私有的,才有业主出于自利考虑而让要素跟随价格自由流动。其中公有的部分,必定只是涉及公共利益,如道路,公园,广场,政府机构用地等。

在农业社会,负外部性不严重,并不需要区划。发源于宋朝的上海原来的南市区老城厢就是个典型,那里的细小而弯曲的道路、狭小的民居和高度密集的人口,却支撑了高度繁荣的商业经济。现代工业的发展带来严重的负外部性,使规划和区划应运而生。但即使在这类城市,区划出现也很晚。我认为赵教授讲的土地所有制随城市的发展由公有到私有的一般规律,无论是中国历史,还是外国历史,都不是一条规律。区划的产生是相对于负外部性和公共用地,而不是相对于土地所有制。

我们今天的目的不是进行一场纯学术讨论,而是找出土地制度各种弊端的应对之策。我今天的主要论点是,中国现在的土地分类比例严重失调,正是因为现行的土地制度使规划和区划超越了辅助功能,膨胀到代替市场直接配置土地,因而使真正的土地市场始终无法发育出来的结果。城规和区划已经基本与农民和市民没有关系,成为以卖地为特征的土地财政的主要工具。赵教授没有针对我的主要论点进行点评。

赵教授还经常将政府和市场这两个不同的概念混淆使用,认为一个个地方政府不过就是一个个企业,在市场上和其他企业公平竞争,或相互之间公平竞争。我实在无法同意这种观点。政府可以制定惩罚性的规则,发号施令、征税、征地,哪一个企业能这样做呢?将两个不同的概念混为一谈,是无法讨论清楚我们今天面临的政府垄断土地的分类和配置带来的种种问题的。

(作者赵燕菁,厦门大学经济学院教授。本专题内容来自“产权安排与要素流转——农村改革与城市化”研讨会。此研讨会由中国财富管理50人论坛主办,会议主持者为50人论坛秘书长刘喜元。文章系由各位嘉宾发言内容整理而成,并经本人审定,内容刊发时有删节,所有文章均不代表50人论坛观点立场。)

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