您当前的位置: 中国城市规划网>资讯>深度报道> 正文

刘尔铎:超大城市人口疏解宜缓不宜急

2016-09-13 10:19 来源:人民论坛网

核心提示:

疏解超大城市中心区域的劳动力人口,是国家产业升级和城市发展规律的根本要求,也是国家区域发展规划的重要组成部分。解决人口疏解与就业需求的矛盾,除了科学决策以外,应该采取循序渐进的策略。

近来,超大城市人口疏解问题在媒体上讨论较多,特别是围绕北上广等超级大城市的就业和人口疏解问题,以及由此产生的大城市内部服务型岗位供给短缺所带来的就业平衡问题,产生了不少议论。北上广三地政府今年的常住人口数据显示,北京核心区出现了人口减少,上海出现了人口负增长,广州出现了人口增速阶段性放缓。但同时,今年4月北京市职业介绍服务中心发布的“2016年上半年北京市人力资源市场供求形势分析”显示,北京市上半年服务业用人缺口高达17.6万人。中国人力资源市场信息监测中心公布的数据也显示,上海市今年一季度餐厅服务员、厨工的岗位缺口与求职人数比高达9:1。可见,在大城市人口疏解与城市核心区域就业需求之间出现了矛盾,那么,大城市人口疏解是否必要?如何解决超大城市人口疏解与就业需求的矛盾?

超大城市产业结构调整势在必行

在大城市人口疏解与城市核心区域就业需求之间出现了矛盾,是否就认为大城市的人口疏解政策出现了问题呢?或者说是否应该停止现有的大城市人口疏解政策了呢?答案是否定的。

大城市人口疏解政策是国家宏观经济政策的的组成部分,它是与国家的经济发展阶段紧密相连的,是产业升级和城市现代化的内在要求。城市的产生是人类文明的标志之一,也在很大程度上促进了人类文明的进步。在农耕文明阶段,城市虽然也有较大规模的发展壮大,但在整个社会中的地位和影响力仍然有限。进入工业文明以后,城市成了经济社会的主角。城市不仅成了人类社会生活的重要舞台,也成为了经济发展的火车头和催化剂。国家的产业布局和科技创新大都要借助于城市这个不可或缺的舞台。在工业发展的早期阶段,由于经济聚集效应的存在,在大城市发展一定数量的制造业、重化工业是有必要的,因为大城市更贴近劳动力、资本和商品市场,更容易雇佣到数量足够多的合格工人;同时企业融资也更容易,运输和产品销售更便利,有利于降低企业产品的综合成本。这也是工业革命以来城市化迅速推进的经济动因,也是大城市、超大城市产生的原因之一。

但当一个国家的经济发展进入到中等收入阶段以后,超大城市再维持原有的产业发展就开始遇到困难。一方面,居民生活的耐用消费品已经普及,制造业等重工业发展的余地已经不大,工业化进入中期阶段,原有产业面临着产业升级问题;另一方面,在城市化发展过程中,特大城市也面临着过度拥挤、交通堵塞、环境污染等“大城市病”。除此之外,大规模集中的人口,也加剧了核心城区资源的稀缺程度,教育、医疗等成为长期困扰大城市的社会问题。

因此,许多国家的政府都纷纷采取措施调整大城市的产业结构,对大城市的职能进行必要地疏解,将一部分不必要的产业或企业搬迁到城郊结合部或距离相对远一些的地方,或者干脆将原有的产业群分批搬出大城市,把一些对大城市发展不十分必要的工商企业、大型市场、就业人员“搬迁”出城,使大城市的中心逐步变成金融服务业的集聚地。

1968年,日本在进行第二次东京区域规划时,提出将生活、教育、研究等机构设施向东京郊区疏散,同时建设新宿、涩谷、池袋等新城区。1976年,日本进行第三次东京区域规划,进一步提出向新城区引导和疏散工业、企业、学校等,在新城建立大型综合服务机构与设施,使新城区逐步具有了一定的产业和功能布局,对人口的吸引力大大增强,从而减轻了中心区的人口压力。同时,为了分散东京都核心区域的功能,东京先后建立了7个“副都心”。以著名的新宿副都为例,从1965年开始建设,到1991年,东京市的都政府就搬迁到了新宿。此外,为了将人口和产业进一步分散到卫星城市,日本还建设了“横滨21世纪未来港”等“新都心”,吸引了不少大企业入驻,并在东京附近东北区域建设了一个筑波科技城。日本东京等大城市通过新城建设,完成了产业置换和人口疏散。

法国则是通过推动郊区的发展环境不断优化,促进人口向大城市郊区流动。巴黎长期实施有利于郊区发展的住宅政策,帮助中高收入者获得住宅建筑抵押贷款,鼓励人口向郊区流动。

二十世纪70年代以前,制造业曾经是香港的重要支柱产业。80年代之后,伴随着内地改革开放的不断深入,香港的制造业几乎全部外迁,成建制地迁往珠三角等地区,香港制造业彻底空心化,服务业或第三产业成为香港经济增长的支柱产业。

因此,为了推进工业化的产业升级,解决大城市发展中面临的诸多瓶颈问题,大城市产业调整和人口疏解是势在必行的。这几乎成了各国大城市发展过程中一个不可逾越的阶段。

超大城市产业调整和人口疏解政策要科学

超大型城市需要产业调整和人口疏解,并不意味着可以根据一般的思维习惯,直接将人口迁走。产业调整和人口疏解是一项认真细致的工作,产业政策和人口疏解政策的制定必须科学。

根据北京市统计局发布的数据显示,截至2015年末,北京全市常住人口总数为2170.5万人,其中常住外来人口为822.6万人,占常住人口的37.9%。上海市统计局公布的数据表明,截至2015年末,上海全市常住人口总数为2415.27万人,其中,户籍常住人口1433.62万人,外来常住人口981.65万人,在全市常住人口中占比为40.64%。北京、上海、广州三座特大城市的常住人口总数已近6000万人,如此规模庞大的集聚人口,给大城市的衣食住行和生态环境带来了巨大的压力,“大城市病”由此产生。近年来,各大城市相继提出产业转移、人口控制和疏解的政策,传递出积极信号。

从解决大城市本身面临的问题来看,大城市的功能、产业与人口都应该疏解。近来,北京市城六区和城市副中心都相继提出了产业分流和人口控制方案。在保持经济增长的前提下,尽量缓解人口与环境资源的矛盾。2014年,京津冀一体化发展规划上升为国家战略。中央将解决好北京市人口疏解等发展中的问题,纳入到了京津冀和环渤海经济区的战略空间加以思考。中共中央政治局审议通过的《京津冀协同发展规划纲要》指出,推动京津冀协同发展是一个重大国家战略,核心是有序疏解北京的非首都功能。由此,北京的一些非首都功能和人口密集型产业,可以有序疏解到京外的天津市、河北省,并带动人口随之迁移。

上海市的人口疏解与控制,也已纳入了国家发改委制定的《长江三角洲城市群发展规划》。根据《规划》,上海市中心城区人口规模要严格控制;要推动以产业升级来调整人口存量、以功能疏解来调控人口增量;要优化公共服务资源配置,引导人口向郊区、重点小城镇和临沪城市合理流动。

由此可见,大城市的功能、产业与人口疏解,已成为国家与北上广市政府的重要议题。但这种产业与人口疏解政策的制定也是需要科学和严谨精神的,否则将得不偿失。在进行产业和人口疏解过程中,我们一方面要严控增量、疏解存量、疏堵结合;另一方面也要考虑到部分产业或劳动力被疏解搬离市区后,大城市核心区域就业岗位的人员需求能否得到满足。

目前,北京市人口疏解的主要措施包括:疏解非首都功能,淘汰吸引流动人口的不合理产业,已推出《北京市新增产业的禁止和限制目录》、适合各区县的人口调控责任制等。为疏解非首都功能,北京市加快周边卫星城建设。“十三五”期间,通州城市副中心及顺义、亦庄、大兴、昌平、房山、怀柔、密云、平谷、延庆、门头沟10个新城,将有序承接中心城区人口和适宜功能的疏解。当前,卫星城在疏解中心城区产业、人口及功能方面的作用正在进一步加强。

北京市以产业疏解带动人口疏解、以劳动力疏解带动产业疏解两手并用的做法,是经过讨论的,也是具有较大合理性的。但笔者认为,目前这种劳动力疏解政策似乎关注人口控制多了一些,关注产业发展与劳动力的有机组合少了一些。关于人口疏解对北京市核心区域劳动力需求的影响,应该给予更大的关注。北京市在人口疏解过程中,一部分是与产业外迁相联系的,另一部分则是单一的劳动力控制政策,如石景山区截至今年5月底,已整治大杂院231处,拆除违法建设25.9万平方米,同时,通过西北热电中心周边环境整治一期工程、北辛安棚户区改造项目等,疏解人口4万余人;丰台区今年前5个月整治出租大院275处、无证餐饮945户、违法群租房165处。这些人口疏解政策大多是必要的,但也有部分劳动力的疏解是与产业搬迁相分离的,因此,这些劳动力的疏解可能会影响到大城市核心区域的劳动力平衡,造成北京市服务业的劳动力缺口。北京市职业介绍服务中心“2016年上半年北京市人力资源市场供求形势分析”报告提到的“北京市上半年服务业用人缺口高达17.6万人”的调查结果或许与此有关。

据北京市的相关统计,2015年末北京市常住人口比2014年末增加18.9万人,与2014年相比少增加了17.9万人。同时,北京市2015年末城六区常住人口占全市常住人口比重比2010年下降了0.6%。上海市2015年末常住人口总数比2014年末减少10.41万人,这是2000年以来上海市常住人口首次出现负增长,降幅为0.4%。广州市2010年至2014年5年间,常住人口仅增长了30余万人,增速出现阶段性放缓。对于北上广人口增长趋势的变化,笔者认为,这主要是当地政府有效推行控制、疏解人口政策的结果,因为在大城市的被疏解对象当中,与超大城市定位不相符的一些企业、批发市场、中低端产业从业人员被清理出了主城区;同时这也在一定程度上反映出我国超大城市和整个中国人口自然增长率的下降。我国总的劳动力资源供给数量,自2012年底开始进入了逐年下降的趋势,这表明我国未来城乡劳动就业压力开始缓解,同时也表明未来流入城市的农村劳动力将逐步递减。

如果出于城市环境治理等原因,认为必须搬迁或疏解蜗居在大都市区出租屋或地下室的外地劳动力,也应该考虑到这些人员离开主城区后,当地劳动力市场可能出现的变化。从长计议的话,如果既要实现大都市区外来人口疏解,搬迁居住在出租屋或地下室的劳动力,又能较好地满足大城市核心区域的劳动力需求,比较可行的办法是加快卫星城与中心城区的城郊铁路(轻轨、地铁等)建设,争取实现城铁“一小时通行圈”。同时,促进公共服务向卫星城倾斜,缩小卫星城与中心城的差距,建设完善的基本生活服务设施,这样才能从根本上解决核心区域用人需求与被疏解劳动力居住郊区化这样一个难题。

城区蜗居人口居住郊区化与实现城铁“一小时通行圈”,可能不是短时间内能够完成的。为了避免大城市核心区域劳动力需求的短缺,也为了避免产业调整和人口疏解过程中可能产生的失误,城区产业搬迁和劳动力疏解工作不宜操之过急。从中国国情出发,循序渐进加以推进,是一个好的解决办法。

调整大城市产业结构和疏解城区劳动力,要采取循序渐进的策略

如前所述,一些调查表明,在调整大城市产业结构和疏解城区劳动力过程中,在人口疏解与城市核心区域劳动力需求之间出现了矛盾,如何解决这一矛盾?除了科学地进行决策以外,还有就是要在疏解人口方面采取循序渐进的策略。循序渐进的策略能够保证在完成疏解人口目标的前提下,不至于影响大城市核心区域的劳动力需求。即使出现了人口疏解与劳动力需求的矛盾,也比较容易解决。

所谓循序渐进的疏解策略,就是要分清轻重缓急,首先搬迁那些环境污染严重、对大城市核心区域发展损害较大的产业或企业,同时疏解在该领域中就业的劳动力。对那些虽然对大城市发展有一些不利,但可以推迟到以后条件更成熟的时候进行疏解的项目,可以先放一放,等条件更充分时再进行疏解。其次,在疏解大都市区外来人口和劳动力时,应尽量搬迁那些有条件将产业(或企事业单位)与劳动力一揽子同时搬迁安置到城郊或卫星城的项目。对产业搬迁与劳动力疏解不能同步进行的项目可暂缓操作,直到条件更成熟后再行搬迁、疏解。第三,当以上两种情况都不存在时,尽量疏解那些对大城市核心区域劳动力需求影响小的人口。

人口疏解不应伤害大城市自身的活力,不能卡断部分行业对劳动力的刚性需求。第六次人口普查数据显示,流动人口已成为我国一线城市黄金年龄段的就业主体,如在北京16-19岁、20-24岁、25-29岁的常住就业人口中,流动人口分别约占92%、70%和54%,大城市核心区域部分行业对流动人口存在着刚性需求。这是我们提出循序渐进地疏解人口策略的现实考虑。政府有关部门有必要组织相关领域的专家、学者对大城市核心区域未来几年的劳动力需求进行深入细致的研究,并将这种对未来劳动力供求的预测融入到大城市人口疏解与产业搬迁的规划之中。

对于大城市的人口调控,除了关注劳动力的疏解外迁以外,疏解本身对城市功能和市场供应方面的影响也需要考虑进去。在城市配套服务上,要注意人口疏解以后批发市场菜价、肉价的波动,不能批发市场一搬迁、菜价马上上涨,需要做好市场供应环节的衔接。在大都市圈的的发展规划中,对于目前许多工作在北京、上海,但居住在燕郊、昆山等地的潮汐式工作生活带来的交通、教育、医疗等问题,也需要统筹协调。近两年受到高度关注的北京城市副中心建设所涉及到的许多问题,也与此相关。据了解,通州区预计还能承接大约40万人口。未来通州还将吸纳城市核心区域的优质教育、医疗等资源,全面建立起与北京城市副中心定位相匹配的三级医疗、教育服务体系。

除了建设完善的城市副中心外,在疏解产业和劳动力过程中,有关部门还应关注中心城区和卫星城的制度(养老、医疗、公积金、高考等)衔接问题,这些都是被疏解人口关注的问题。要长效地疏解城区人口,需要实现中心城区和卫星城之间便捷、高效的对接,在孩子上学、亲属就业等方面提供完善的保障体系。此外,中心城区与卫星城之间的公共服务也不能有大的落差,否则可能会出现即使企业迁走了,职工也不愿意搬迁,而跳槽到其他企业的情况,造成企业搬迁难以带动中心城区人口疏解的现象。

疏解超大城市中心区域的劳动力人口,也要注意改变过去那种片面依靠政府行政手段调控的政策措施,重视市场机制在调节和引导人口流动方面的作用。从过去的经验来看,政府以行政强制手段为主的人口调控方式并不十分成功。如果能够适当运用市场手段,在政府相关政策的引导下,在大城市周边加大投资力度,形成功能互补的副中心、卫星城或城市圈,那么中心城区的人口压力自然就会大大减轻,而中心城区在城市圈中的龙头地位也会更加巩固。

总之,疏解超大城市中心区域的劳动力人口,是国家产业升级和城市发展规律的根本要求,也是国家区域发展规划的重要组成部分,是一项十分艰巨的任务,考验着城市管理者的能力和智慧,以及对以人为本基本理念的坚守。只要我们认真总结国内外的经验教训,进行科学的决策,制定妥善而切实可行的人口疏解政策,这一艰巨任务就一定能够完成。到那时,我们的超大城市就能够甩掉包袱、轻装前进,以一个崭新的面目迎接充满机遇的新时代。

(作者为中国人民大学劳动人事学院教授,北京市人力资源与社会保障学会副会长)

相关新闻

学会声音

更多

规划动态

更多

规划会客厅

更多

李晓江:雄安是中国城镇化下半场的探路