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莫斯科城市发展和治理的历史教训及启示

2016-08-26 09:06 来源:中国经济时报-中国经济新闻网 作者:国务院发展研究中心课题组

与许多世界大城市相比,主要成长定型于前苏联时期的莫斯科走了一条特殊的发展道路,带有预先计划建设、政府强力推动的鲜明特征,有一些深刻教训,对北京发展的启示是:强化首都城市规划的科学性、严肃性和权威性;树立“以人民为中心”的城市发展理念;系统优化城市空间布局结构;推动北京和周边地区全面、协调发展;提高城市管理科学化、精细化水平。

莫斯科是俄罗斯首都,是俄政治、经济、文化、教育、科技中心。与其他世界大城市相比,莫斯科成长为特大型城市走过了一条特殊的发展道路。长期作为首都的莫斯科在城市发展和治理方面取得过显著成就,但也存在不少问题,有一些深刻的教训,值得思考和借鉴。

莫斯科特殊的城市发展道路

莫斯科始建于12世纪中期,13世纪初成为莫斯科公国的都城,15世纪中期成为统一俄罗斯国家的都城后,一直是俄罗斯的首都。只是1712年,为使俄国由内陆国家扩张成为濒临海洋的欧洲强国,打破莫斯科旧势力包括宗教势力的限制,彼得大帝把沙俄首都从莫斯科搬到圣彼得堡,莫斯科发展受到了一定的影响,但仍然发挥着俄国第二首都的作用,仍然是东正教的中心,也具有强大的工业、贸易功能。1918年,新生的苏维埃政府为应对德国军队对彼得格勒(圣彼得堡)的安全威胁,再次将首都从彼得格勒迁到莫斯科,1922年莫斯科正式成为前苏联首都。

尽管莫斯科建都较早,也具有成长为特大型城市的自然、地理和交通的优越条件,但是在很长一段时期里,莫斯科的发展都比较缓慢,直到1920年,莫斯科仍然是一个相对落后的传统城市,工业基础十分薄弱,城市人口只有约100万。事实上,莫斯科成长为特大型城市主要是在前苏联时期实现的。在社会主义制度下,前苏联党和政府迫切希望“建设社会主义和世界上第一个无产阶级的首都”“把莫斯科建成共产主义样板城市”。在国家计划强有力的推动下,莫斯科城市快速发展,到二战前夕已经初步建成为现代化的工业城市,到1980年末,莫斯科已发展成为人口超千万的世界级特大型城市。

与许多西方国家在市场机制主导下发展起来的首都如纽约、东京、伦敦等相比,主要成长定型于前苏联时期的莫斯科走了一条特殊的发展道路,城市发展带有预先计划建设、政府强力推动的鲜明特征。之所以采取这种发展模式,既是由前苏联社会经济体制决定的,也是希望改变莫斯科之前以自发为主导的缓慢发展道路,同时避免西方大城市盲目无序扩张的弊端,实现城市有计划、有序发展。在高度集中的计划经济体制下,政府主导推动的城市化确实在短期内推动了莫斯科的快速成长,但是这种城市扩张主要是基于社会主义意识形态和国家宏大目标的设计,相对忽视了城市工商业发展、人居环境改善的内在需求,在城市功能定位、空间布局、产业结构以及城市治理方面存在诸多弊端,导致在发展中不仅暴露出普遍的大城市病问题,比如交通拥堵、环境恶化、人口过度集聚等,也使莫斯科迈向更高水平世界级大城市的目标受到种种制约。特别是1991年前苏联解体后,莫斯科作为俄联邦首都和俄唯一的千万人口以上的城市,向着世界级现代化都市、国际金融中心等目标积极迈进,但是发端于前苏联时期的城市发展模式和治理机制产生的影响深远,因而推进城市健康发展、迈向更高水平的目标仍然任重而道远。

莫斯科城市发展和治理中的问题及历史教训

从历史的角度观察莫斯科城市发展过程和治理中的问题,有一些值得注意的深刻教训。

(一)在快速工业化推动下,由于管理分散和规划不严,城市人口一度急剧膨胀

在前苏联时期,在快速工业化的需求推动下,莫斯科人口急剧膨胀,城市建设和公用事业投入严重不足,给城市治理带来巨大压力。为此,莫斯科一直以来都十分强调分散工业和人口,采取了种种措施包括各种强制性的行政手段,但是人口、要素向首都集中的趋势始终存在,人口控制目标屡屡突破。1931年联共(布)中央提出控制人口规模为500万,但1959年人口即达到504.6万,1971年提出市区人口远景控制不超过800万,1984年即达到858万。人口快速扩张既有高速工业化产生巨大劳动需求的因素,也与分散的政府管理体制有关。在指令性计划体制下,尽管工业布局、劳动力调配都受到集中的管控,但是具体到政府体制内部却呈现管理分散的局面,特别是驻莫斯科的中央机关及行业主管部门长期以来习惯自行决定设在莫斯科市内的企业或机构布局和人员数量,许多部门为了管理方便,纷纷将直属组织、科研机构、企业工厂等迁移到市内,即便莫斯科市政府三令五申,甚至提出停建市内工业企业、科研机构和大专院校的硬性要求,但是市政当局和城市规划部门权威有限,难以在产业布局、人口迁移等方面形成硬的约束,这是导致人口严重膨胀的重要原因。

(二)不合理的人口和产业布局,造成了普遍的职住分离现象,给城市生活带来巨大压力

从人口布局看,一般来说,随着与城市中心距离由近及远,人口密度总体上是下降的,但莫斯科市域内人口密度却比较平均,这与其他世界大城市有很大不同。主要是因为在前苏联时期,莫斯科对土地实行有计划的集中开发模式,土地资源的市场配置机制基本缺失,对土地需求量大的城市中心区的土地利用强度反而比较低,加上莫斯科从20世纪30年代就开始在城市外围建设小城镇和卫星城,加强郊区住宅建设,形成今天大部分市民居住在郊区甚至住在莫斯科州的局面。从产业布局看,尽管莫斯科一直以来限制市区工业发展,1971年试图发展8个独立的片区,1990年代中期还实施以第三产业置换第二产业计划,即将市区工业企业迁到城郊,腾出来发展第三产业或辟为绿地,但是大部分产业仍然集中在市中心。人口居住在城市郊区、就业机会集中在市中心的格局,造成了普遍的职住分离情况,导致就业人口钟摆式迁移和向心式交通流,使得市民出行距离加长,扩大了道路交通流量,对城市交通、生态和社会生活造成了巨大压力。

(三)放射状环形空间结构不断强化,不能适应日益复杂的城市生活布局,也造成了严重的交通拥堵

在长期发展中,莫斯科逐步形成了放射状环形空间结构,这在世界大城市中具有典型意义。莫斯科在历史上就是一个以小环路内部区域为中心的放射状环形城市。前苏联时期,为继续维持克里姆林宫、红场的核心区地位,市区边界进一步以环状向四周扩张,并不断填充大型居住区。市中心是克里姆林宫城堡和红墙,从内向外分别为街道环、园林路环、大莫斯科环城铁路和莫斯科环城公路,7条放射道路从市中心穿过环线向外延伸,使城市呈现出扇形与环形相间的空间结构形式。采取这种空间结构的基本考虑,是使城市在各个方向上均衡发展,使进入市中心的道路密度大致均等,这在交通上具有一定的优越性。但是,这种空间形态只是一种预先设计的理想状态,它很难跟复杂的城市生活完全匹配,造成很多不协调。经过不断发展,放射状环形空间结构逐步强化,并形成了与之匹配的路网结构,这一路网结构在城市发展初期是适应的,也确实有许多优点,但是随着城市规模扩大,私人汽车逐步普及,进出城市的放射形交通线上的流量迅速扩大,使得道路等级低、路网密度小等问题逐步暴露,加上静态交通管理不善,造成严重的城市拥堵,莫斯科一度被认为是全球最堵的城市。

(四)压缩式的城市化忽视了民生改善,市场和社会自我调节机制缺失,城市生活质量不高、活力不足

城市化不仅是产业、人口的结构变化,更涉及人的思想观念、生活方式的变化。对莫斯科来说,大规模城市化是在快速工业化的推动下以极短时间完成的,许多农业人口虽然从形式上转为市民,但他们在很长一段时期里还难以适应城市生活方式和价值准则,仍然较多地秉承农村文化传统和生活方式,城市建设也保留着浓厚的村镇特点,这种城市化具有过渡性和未完成性的特点,有的称之为“伪城市化”或“准城市化”。产生这种情况的原因,一是政府在城市发展上注重政治和意识形态目标,总是优先发展工业和军事,然后才考虑住宅、消费等民生需求。二是商品货币关系被禁止,人口流动受到户籍制度的严格管控,使得市场和社会自我调节机制受到抑制,新城市移民难以真正参与城市生活,往往成为城市“边缘人”,难以形成现代市民观念和行为方式,城市发展也缺少多样化和活力。新时期的莫斯科瞄准世界级大城市目标,在发展理念上强调“方便市民生活”,体现以人为本的导向,注重发挥市场作用,更加重视内涵发展,但是发端于前苏联时期的那种城市社会运行机制影响还在,要实现现代城市的目标,还需要深刻变革。

(五)城市规划专业化水平低,缺乏全局性和前瞻性设计,城市与周边区域发展不协调

在前苏联时期,莫斯科一直不太重视城市规划的具体工作,一些极端重要的城市规划设计仅仅委托给地位最低的工作人员来做,建筑学家、土木学家、经济学家等专业人才参与少,导致城市规划专业化程度低,设计粗放,比如本该建市民休闲场所的地方,结果建了工厂;本该集约使用的土地,却被低密度的房屋占据了。这是导致莫斯科城市发展粗放、无序开发的重要原因。城市规划也缺乏全局性和前瞻性设计,现代城市治理中的诸多问题已经远远突破了单个城市的空间范围,必须在城市群这一区域层面进行统筹安排。但是,莫斯科市一直以来都是按照自己的步调独立封闭发展,与周边区域特别是莫斯科州的发展缺乏统筹,很少实施统一的、相互协调的区域发展规划,反而形成莫斯科州长期从属于莫斯科市的格局,特别是随着莫斯科城市快速扩张,两个地区的争地纠纷就一直没有停息,不仅制约了莫斯科自身发展,也难以实现俄罗斯国家战略要求莫斯科在区域发展中发挥引领带动作用的意图。

一个国家首都的发展,也是这个国家发展的缩影。进入新世纪以后,随着社会、政治形势趋于稳定,拥有雄厚工业基础与丰富能源资源的俄罗斯在全球新一轮经济增长浪潮刺激下,呈现快速发展的良好势头。但是,俄罗斯虽然实现了政治体制转轨,社会经济发展中的深层次、体制性问题却依然存在,如经济结构单一、基础设施落后、商务环境差、官僚主义和贪污腐败严重等。因此,对莫斯科来说,在城市发展中同时面临着城市治理和社会经济改革的双重任务,哪一个任务都不轻松,莫斯科迈向现代化国际大都市的道路依然十分艰辛。

对北京发展的启示

由于历史的原因,我国许多城市特别是首都北京的城市发展模式曾经以莫斯科为蓝本,比如北京城市道路规划、功能分区、工业布局等,都是新中国成立后大量听取前苏联专家的意见设计的。北京与莫斯科城市发展历史和特征有许多相似性,两个城市在发展中也面临着很多共性问题,比如人口和土地膨胀、交通拥堵、与周边区域发展不协调等。鉴于北京与莫斯科城市发展的深厚渊源,莫斯科城市发展和治理中的历史教训,尤其值得思考和借鉴,给北京城市发展很多启示。

一是要强化首都城市规划的科学性、严肃性和权威性。首都规划具有全局性、战略性、前瞻性,要组织专业研究力量,综合考虑人口、政治、经济、文化、社会等因素,积极借鉴国外特大型城市发展经验和大国首都发展经验,广泛听取群众意见,站在首都都市圈和国家发展的全局高度,真正制定出符合规律、符合实际、着眼长远的首都规划。首都规划一旦确定,就应成为北京和周边地区带有法律效力的发展蓝本,任何人都不能随便更改,实现一张蓝图干到底。对北京来说,要按照规划严格执行,尤其要打破在北京地区资源配置方面,中央部门、单位、企业和其他组织各行其是的格局,避免各方面在规划执行上随意决策甚至乱决策的现象。

二是要树立“以人民为中心”的城市发展理念。对北京来说,不管采取什么样的城市发展战略,都要避免脱离人的发展的目标倾向,而是要把北京和周边地区发展的成效更多体现在增强人民对城市生活的获得感和首都的归属感上,让人民从城市发展中得到实实在在的好处,和分享城市化成果的均等机会。同时,要调动各个方面的积极性,积极培育市场主体和社会组织,更好地发挥市场作用,发挥社会自我组织和管理功能,让城市居民不管是本地户籍的还是新移民或者外地务工人员,都积极融入城市生活,更多地参与到城市发展和治理中来,体现共建共享的原则。当然,城市发展有自身规律,要避免提出超越发展阶段、超越自然资源承载能力等不切实际的口号和目标,推动城市渐进发展。

三是要系统优化城市空间布局结构。

产业和人口过度集中在中心城区是世界大城市发展中的共同特征,控制中心城区发展、积极发育新城,优化城市空间布局,是解决大城市病、疏解城市功能的必由之路,这也是北京正在开展的重点工作。但是,优化城市空间布局是一项长期性、系统性工程,在新城建设时要严格遵从北京城市功能分区定位,充分考虑城市不同区域的资源禀赋和内在需求,积极引导城市空间格局向都市圈形态发展,还要完善交通、住房、公共服务、生态保护等配套政策体系,在推动人口和产业向新城有序聚集的同时,也解决好职住平衡等问题,努力建设自立、集约、宜居的新城。在这方面,要避免简单粗放的推进方式,进行系统、精细化的政策设计,不能像莫斯科历史上积极发展放射状环形空间结构那样,只是简单地在所有的城市空间方向上搞均衡发展,简单地在郊区建设卫星城和居民住宅,没有从首都都市圈层面对城市空间格局进行统筹安排,忽视了产业培育和城市交通网络建设,结果不仅导致城市空间不合理地扩张,还进一步加剧了职住分离状况,值得警惕。

四是推动北京和周边地区全面、协调发展。世界大城市发展,都要求在城市群这一层面对产业、交通、环保等问题进行统筹安排,实现全面、协调发展,其中,产业结构调整具有根本性,因为特大型城市对周边区域发展的引领是具体的,其中产业活动具有关键作用,特大型城市要造就高质量的城市生活,也离不开活跃的产业活动为大规模人口提供就业机会,关键是要形成与城市定位相适应的产业结构。目前,国家正在积极疏解北京非首都功能,推动京津冀协同发展,莫斯科历史上也曾积极推动类似工作,但是成效不大,主要是不合理的产业结构一直没有被触动,难以引导人口和要素合理分布。对北京来说,要明确首都对国家发展的引领、示范功能和为首都居民提供高质量城市生活等定位,就必须有所为有所不为,一方面要坚决推动有关产业向周边转移,同时也要发挥人力资本水平高、创新创业环境优等优势,积极发展人力资源服务业、金融服务业、文化创意产业、高科技产业等,在产业链高端发挥好辐射和带动作用。

五是要切实提高首都城市管理科学化、精细化水平。当前北京发展中存在的问题,既有特大型城市在一定发展阶段呈现出的普遍性问题,也有管理方式落后、管理手段粗放等因素导致的问题,提高城市管理水平至关重要。事实上,北京发展中的许多问题,不是因为没法管,而是因为没管好或者说管得不到位,既有理念问题,也有队伍自身素质的问题。改善城市管理,关键是要提高科学化、精细化水平,就是要运用市场、法律、社会自治、必要的行政手段等,按照依法管理要求,通过标准化、信息化手段,综合施策、精准施策,确保对管理服务对象需求作出快速灵敏反应。以治理交通拥堵为例,既要缓解城市空间布局和人口就业分布等方面的不合理因素,也要完善交通规划管理、出行需求管理、静态交通管理,多管齐下、综合治理。

课题负责人:张军扩

课题协调人:侯永志

课题组成员:贾珅 黄斌 熊鸿儒 郭巍 林晓宁 龙海波 单大圣 伍振军 周群力

执笔:单大圣

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