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双碳变革下如何走出国土空间规划固有思维

2022-08-05 10:16 来源:清华新型城镇化研究院

7月16日,“面向碳中和的中国国土空间规划战略交流伙伴关系”正式成立。多位生态学和城市规划领域的专家学者在北京共聚一堂,见证了伙伴关系的启动仪式,并从不同角度探讨了碳中和与国土空间规划的关键议题。清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚教授在会上作题为《双碳变革下如何走出国土空间规划固有思维》的报告。

“面向碳中和的中国国土空间规划战略交流伙伴关系” (CNTPP)  是由北大国土空间规划设计研究院、北京大学城市与环境学院,北京大学-林肯研究院、能源基金会共同发起的智库平台,在探索和创新我国生态环境建设方法和国土空间规划理论的宗旨下,致力于搭建知识传播、观点交流、资源共享的桥梁,推动碳中和相关的国土空间规划路径研究。

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今天会议的主题词是“双碳”和“国土空间”,其实这两者都处在变革时期,对于国土空间的规划到现在应当说还没成体系,至少国家级的国土空间规划还没有公布,省、市级的国土空间规划也还都在同步进展过程当中。

其实碳达峰也好、碳中和也好,都是一个社会的系统性变革,在发生重大结构的系统性变革的时候,对这种技术目标的趋势性预测往往是靠不住的。国土空间规划同样处于这样一种系统性变革的时期,也同样面临相似的问题。

01 双碳目标和国土空间规划的双变革、双碰头挑战

从历史视角来看,在技术革命对城市空间规划带来的一系列颠覆性的影响当中,规划的主要理论、主体知识框架在不同的时期一直追随着技术革命的进步发生着一系列重大的改变。在这样一个背景下,要求空间规划的思维和知识重构,最终要建立一个全新的框架才能解决问题。既有从国家视角和基层视角对发展关系重新安排的问题,也有固有知识和全新知识的重构问题。同样,规划历来是追求确定性的、追求完美主义的,但在现实世界当中,大量的黑白噪声——即“不确定性”——其实是高强度存在的。这些年我们也在推进区域协同性的城市发展,其实是把一个相对静态的封闭系统放到一个更大的动态开放系统当中去看这个问题,双碳目标与国土空间规划之间其实也是这样的关系。

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当然,中国其实还是一个要靠发展来解决问题的国家,还是一个处于成长过程中的国家。我们现在想在全国可以划一个边界、定一个底线,并按照这个边界和底线发展而长久不变是不可能的事情。除了最敏感的生态资源保护线之外,农业的保护线和城市开发边界始终是会随技术变革而动态调整的。对于全球化进程而言,中国给其他国家带来的担心其实不是战争,甚至不是意识形态,他们最担心的是我们要追求美好生活的路径,当我们的生活水准达到美国人的生活水平的时候,我们是不是也是按美国那个能耗标准在消耗全球的资源和能源?若如此确实是一个全球性的灾难。从这个角度来讲,中国在这种发展过程当中还将面对很多挑战。

这些年对“刚性约束”的探讨比较多,但是我们可能更应强调的是“韧性留白”和为未来的更长期增长和发展留下足够的空间。当然,在“多规合一”背景下出台的规划,本质上有点像当年走入误区的城乡规划那样,又试图做一个大而全的东西,试图用一个规划来取代所有的东西,这其实和真正的有限边界划定,和我们所期望的能够使工作更加精准高效之间充满了各种冲突。这些信息技术的进步、算法的革命也带来了不少对“科学算命”的依赖和迷信。如何摆脱这些东西,做深入的社会洞察,其实是所有规划师更应关注的问题。

任何一个专业视角都是带着“观察滤镜”来审视客观世界的,如何重新拟合两者之间的关系,是不是所有透过“观察滤镜”的虚拟世界就一定跟真实世界有必然的联系?面对这样的双重变革和系列变革的对冲,如何用历史的、开放的、逆向的思维寻找问题的本质,是我们需要思考的问题。

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02 双碳目标与国土空间规划的内在逻辑关系

双碳目标和空间规划都是为了服务可持续的高质量发展,我们在以速度为核心的、简单粗暴的跨越式发展阶段之后,发展要义已经转变为绿色的、可持续的,和对更高生活质量的追求,而不仅仅是GDP的简单增长。在这样一个目标之下,碳达峰和碳中和的重要意义在于建立了一套与之匹配的倒逼机制。空间规划设定三区三线,其实既有“地板”在那儿的问题,也有“天花板”怎么划定的问题。除了引导资源配置、守住红线底线,国土空间规划还应当是一个实现可持续发展的空间管理工具,这是一种面向未来的,支撑可持续发展的,而非单向约束性的规划体系。

其实在双碳语境下,我们会看到虽然这几年国空都在持续探索过程中,但总体来讲还处在一个难以找准发力点、有劲使不上的局面。梳理目前国内所有与双碳有关的科学论文、实践案例以及背后支持的政策环境,会看到其中与国空有关系的量是非常小的,目前国土空间规划仍处在双碳语境中比较边缘的位置。双碳语境下的国土空间规划如何通过深化核心问题以挖掘本质,需要我们保持谦虚态度,想清楚以后再行动。目前国土空间规划面临的最大问题其实就是大事急办,将来必留后患,不能仓促建立起一个一竿子插到底的框架。站在明天看今天,原则上来讲就是今天不要做后悔的事情,不要给明天找麻烦,当下的决策不要给以后添堵。

当下,双碳目标带来的挑战主要存在于三个方面。

第一是双碳目标和国土空间规划如何在宏观维度耦合,既需要发挥规划的作用,又要促进双碳目标高质量发展,这涉及到很多的宏观谋划。

第二是计算技术维度和产业纬度的耦合,它提供了一系列城市发展当中的价值服务。

第三是双碳目标下的制度建设,即双碳的制度建设如何发挥辅助治理的作用。这种治理更多是针对人的,因为不管用了什么样的新兴技术,当人在利用这些技术过程中出现了行为模式变化的时候,所谓技术推演出来的成效是可以瞬间归零的。

这种挑战对大尺度规划的冲击是非常明显的,对控规以下的详细规划层面有实际性的滞后影响,换句话说不是立竿见影就能看得到效果。如何发挥国土空间在空间方面的信息优势,来支撑双碳目标和相关工作,其实是一个很重要的东西。

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空间规划为所有的低碳技术提供了大规模的应用场景,也为这些技术的产业革命和因此产生的新产业集群提供了适配物理空间的机会,同时能够引导和控制部分破坏性创新的规模和力度。

辅助治理是制度变迁过程,一方面,从顶层设计方面既有社会空间对物理空间穿透的一系列思考纬度;另一方面,实现双碳目标关注技术进步的同时要重视人的行为和利益主体的博弈。从某种程度上讲这不是简单的自然科学模型的计算问题,而是一个利益让渡和利益博弈问题。我们虽然花很大力量把传统意义上的关税壁垒拿掉了,但是取而代之的是一个快速建立起来的碳税壁垒,这是躲不过去的事情。

03 面对双碳变革的应对措施

面对双碳变革,这些年我们也做了一些探索:

一是强调弹性与留白。双碳为技术变革带来的仍是充满不确定性的巨大冲击,人类对这种技术变革的认知是从局部性认知开始,一点点的放开的,所以很难精准地预测这种技术革命对未来的影响。所谓“自然森林型”的社会并非只是后备土地资源的弹性问题,更宏观来讲它是城市发展的弹性问题,是社会生活的弹性和给自主性权利留白的问题。这跟老百姓对更美好生活的向往是直接挂钩的,而非简单解决了土地资源留白就可以解决问题。

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二是如何处理底线思维和发展之间的关系。这些年我们在地方实践中一直秉持国土空间规划的重点是划好棋盘,定好游戏规则,而发展更多是交给棋子。我们不能一方面承认市场是配置几大生产要素的核心的抓手,同时又试图用计划经济的手段把每个棋子的摆布在一张规划蓝图上试图一劳永逸地干到底。国土空间规划的重点在于如何建立棋盘规则、游戏规则的问题。有所为的本质是画一个棋盘,有所不为是给市场的棋子落位留下足够的可能性和各种选择。在这种前提下加入对双碳目标的考量后,除了需要我们敬畏的自然规律以外,还有相当一部分市场规律和人性规律是值得做比较深入的探讨的。

当然,规划是要落实的,国土空间也是分层次的,如何分级分层来拆解这些东西,给政府找到可靠的、可以发力的抓手,这几年我们也做了一些工作。从山东省的先行示范区的总体规划,到重点试点城市——山东烟台的低碳城市规划,一直到开发区级的、比较小尺度的详细规划,我们一直在寻找能够和管理环节、政策环节、技术环节实现对接的突破口,来最终实现上下联动。显然,它在不同层级上处理的问题是全然不一样的。

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三是如何建立长期的跟踪和评估能力。双碳目标和人的行为密切相关,和行为的训导、教育、培育相关。就像绿色建筑,我们一开始关注设计,认为厘清装备清单就是绿色了;后来加入了建造过程,进入清单的事项是不是百分之百实现了?现在更多的是后评估,前两者做得再好,在后评估当中没有按照原有的约定来实现某种行为模式的转换,那么它基本上是没有价值和意义的。特别是前十几年做的所谓三星级建筑,绝大部分经历不了后评估的考验,甚至有些情况下比没有达星的建筑的能耗情况还要更糟糕。低碳规划其实也面临这个问题,它需要长期的跟踪和定期的评估,来观察它的物理效应和行为效应之间能不能形成一个有效闭环。

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这些年来,低碳技术的革新为绿色城市和绿色社区,一直到绿色建筑等不同空间层级尺度提供了大量的支撑,也为产业、交通和各种行业提供了支撑能力。规划最大的作用是提供场景的优势,来促进技术的验证、迭代以及扩散。这些年我们跟很多高科技公司的合作当中,渐渐形成了一个很强烈的共识:要做智慧城市、智慧社区或是智慧园区,它的项目总经理不应该是IT界人士,应当是规划师或者城市的管理者。我们现在对技术的运用还处在所有技术部门自己会什么就上什么的境地,而不是看场景需要什么、应有什么样的组合能力,这些东西需要一个很艰苦的培训过程。

从人的视角出发,无论是双碳还是规划,都需要发挥利益协调组织的作用。如果这些目标和工具不能跟人的行为具体挂钩,比如绿色交通,我们现在是补线路、补装备、补车辆,什么时候落实到补每个人的日常行为,比如每天有多少低碳出行的行为,相应补贴会直接打到个人的手机账户上,那才是一个根本性的改变。其实建筑也一样,我们曾经干了大量补砖头的事情,未来需要考虑如何把它变到补人头,才能真正解决问题。

所以我们现在讲的国土空间如何走出固有思维来创造一些新的机会,恐怕关键点就在于以人和社会的视角出发。

一是如何通过规划来发挥利益协调者的角色能力,如何协调人和社会行为。

二是如何从技术革命的视角服务数字和低碳新技术和新产业发展,来体现空间规划的价值。

三是以系统思维的角度加强规划的动态性、开放性和弹性韧性,只有这样,在应对双碳目标这个问题上,规划才能从向相对边缘的角色走到舞台中央。

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