导读

2020年7月10日，国务院办公厅印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》。城镇老旧小区改造是重大民生工程和发展工程，对满足人民群众美好生活需要、推动惠民生扩内需、推进城市更新和开发建设方式转型、促进经济高质量发展具有十分重要的意义。中国城市规划学会特邀专家、学者，对该文件展开解读。

作者 | 阳建强

中国城市规划学会理事、城市更新学术委员会主任委员，东南大学建筑学院教授

1、政策背景与发展历程

党中央和国家长期以来坚持以人民为中心的发展思想，坚持以市民最关心的问题为导向，高度重视人居环境改善和生活品质提升。近年来，从棚户区改造到城中村和危房改造，再到城镇老旧小区改造出台了一系列的国家政策。

国务院于2013年出台《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》重要文件。2015年《中央城市工作会议》明确坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民。把创造优良人居环境作为中心目标，提出加快城镇棚户区和危房改造，加快老旧小区改造的工作要求。2016年《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出围绕实现约1亿人居住的城镇棚户区、城中村和危房改造目标，实施棚户区改造行动计划和城镇旧房改造工程，推动棚户区改造与名城保护、城市更新相结合，加快推进城市棚户区和城中村改造。

2019年以来，国务院常务会议、政治局会议等多次重大会议均提出要大力进行老旧小区改造提升。2019年6月国务院常务会议，全面部署了城镇老旧小区改造工作，并明确了“加快改造城镇老旧小区，群众愿望强烈，是重大民生工程和发展工程”。2019年8月中央政治局会议将实施城镇老旧小区改造写入议程，意味着这项工作迎来了顶层政策的支持。2019年12月中央经济工作会议再部署，全国老旧小区改造工作正式开展试点工作。2020年4月，中共中央政治局会议明确提出了“实施老旧小区改造，加强传统基础设施和新型基础设施投资，促进传统产业改造升级，扩大战略性新兴产业投资”。

2020年7月国务院办公厅《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）的颁布正是上述国家政策的具体落实与部署，充分体现了对人民群众生活的高度重视。

2、当代价值与现实意义

我国城市更新经历了一个从解放初期百废待兴，解决城市居民基本生活环境和条件问题；到改革开放随着市场经济体制的建立，开展大规模的旧城功能结构调整和旧居住区改造；到快速城镇化时期开展的旧区更新、旧工业区的文化创意开发、历史地区的保护性更新；再到今天进入以人民为中心和高质量发展，更加重视人居环境的改善和城市活力的提升，强调城市综合治理和社区自身发展的新时代。

城镇老旧小区作为城市的最基本生活单元，也是城市最脆弱的地区，面广量大，情况复杂，其更新改造工作任务十分繁重。尤其2020年初，突如其来的新型冠状病毒肺炎疫情严重威胁了人们的生命，给城镇老旧小区的更新改造和安全健康再次敲响警钟。如何树立以人为本与生命至上的价值观，回归居住环境的初衷和生活质量的保障，建设一个真正生态、健康、安全和美好的城市，值得我们深刻反思。

这次国务院办公厅颁布的《指导意见》将城镇老旧小区改造作为重大民生工程和发展工程，从指导思想、基本原则、工作目标、改造任务、组织实施、共担机制、配套政策以及组织保障等方面，高屋建瓴对全面推进城镇老旧小区改造工作制定了全面、详尽的安排部署，反映了新时代城市更新工作的使命和任务，对满足人民群众美好生活需要，推动惠民生扩内需，推进城市更新和开发建设方式转型，以及促进经济高质量发展具有十分积极而深远的现实意义。

3、科学编制规划的工作重点

城镇老旧小区更新改造涉及城市社会、经济与物质环境诸多方面，既是一项专业性强的技术工作，更是一项政策性强的社会工作。就其物质建设方面而言，从规划设计到实施建成将受到方针政策、法律法规、行政体制、经济投入、市场运作、基础设施、土地利用、组织实施、管理手段等诸多复杂因素影响，在人文社会因素方面还与社区邻里、公众参与、历史遗产保护、相关利益者权利、社会治理和社会和谐发展等社会经济特定文化环境密切相关。结合此次《指导意见》）明确改造对象范围为城市或县城（城关镇）建成年代较早、失养失修失管、市政配套设施不完善、社区服务设施不健全、居民改造意愿强烈的住宅小区（含单栋住宅楼），以及重点改造2000年底前建成的老旧小区的更新任务，城镇老旧小区改造规划的编制需要着重考虑以下方面：

（1）开展老旧小区的综合社会调查与评估诊断

需要通过深入细致的现场勘察和挨家挨户的居民问卷调查，从现存的住宅质量状况、居民居住状况、公共设施配套、开敞空间利用等物质环境，以及居民对更新的态度、历史文化价值的延续、邻里关系和居民归属感等社会人文环境进行全面摸底调查和问题评估诊断，摸清既有城镇老旧小区底数，建立现状调查基础数据库。综合分析判定老旧小区的物质环境和社会环境状况，充分考虑社会各方利益的多元化，通过各种途径了解社区居民诉求，细化权益变更、建设计划、运营管理等相关要求，统筹协调好利益相关人的改造意愿，按照轻重缓急制定年度计划，提出具有针对性的更新策略，使城镇老旧小区的更新改造建立在可靠的现实和社会基础上。

（2）因地制宜制定差异化的老旧小区改造策略

《指导意见》文件中明确提出“坚持因地制宜，做到精准施策。科学确定改造目标，既尽力而为又量力而行，不搞‘一刀切’、不层层下指标；合理制定改造方案，体现小区特点，杜绝政绩工程、形象工程”， 并确定了基础类、完善类、提升类3类的城镇老旧小区改造内容。这些指导性意见具有很强的现实性和针对性，因为老旧小区更新策略的制定受到多种因素的支配和制约，对于不同规模等级城镇，老旧小区不但基数、开发时序不同，其改造类型和改造成本同样存在差异。因此，对老旧小区的更新不能仅从单纯的经济效果出发，将问题简单化，不顾具体情况，一律采用推倒重建的单一开发模式，而应深入了解多种因素的影响，充分考虑老旧小区的原有城市空间结构和原有社会网络及其衰退根源的基础上，采取渐进有序的有机更新方式，针对基础类、完善类、提升类3类的个性特点和类型模式，根据财政的承受能力、设施老旧程度、改造意愿等多因素确定改造目标、重点与时序，因地制宜，因势利导，运用多种途径和多种手段对城镇老旧小区进行综合治理和更新改造。

（3）加强公共卫生与健康安全的基础设施建设

城镇老旧小区往往存在缺乏持续稳定的供水供电系统、必要的排污管道与自用排污设施、缺少垃圾收集设施、缺少必要的防灾安全设施、缺乏社区卫生服务设施等问题，这些基础设施的短缺、超负荷以及不完备状况，给当地居民的生活带来严重的影响。一个健康的城市应具有高质量的、安全的居住环境，拥有目前稳定、长期可持续发展的生态系统，应在水的供给、卫生设施、营养、食品安全、卫生服务、住房条件、工作条件等方面满足所有居民的基本需求。《指导意见》提出从人民群众最关心最直接最现实的利益问题出发，重点改造完善小区配套和市政基础设施，提升社区养老、托育、医疗等公共服务水平，推动建设安全健康、设施完善、管理有序的完整居住社区。此次编制专项改造规划需要重点研究完整居住社区公共服务设施配建内容、配建标准及配建机制；需要按照健康性需求和安全性需求，从生态、安全、方便、宜居的角度进行城镇老旧小区的规划编制；需要加强公共健康安全的基础设施建设，提高住宅的健康安全标准与性能；尤其针对目前城镇老旧小区内老年人口增多现象，在老旧小区更新中，尊重老年人对交往、健身、娱乐等公共活动的强烈参与愿望，为老年人的生活和社会活动提供适宜的居住、交往游憩等空间场所和无障碍环境，加强老年人养老、健身、医疗等服务设施的建设。

（4）社区建设和治理模式的创新

在实际工作中，一些城镇老旧小区改造主要聚焦于建筑立面刷新、加装电梯、管线改造、节能保暖、公园景观建设等更新改造工程，对城镇老旧小区的社区建设、社会协商、社会管理和政策机制等方面关注不够。这次《指导意见》提出推动构建“纵向到底、横向到边、共建共治共享”的社区治理体系的总体框架，倡导广泛开展“美好环境与幸福生活共同缔造”活动，更加注重统筹协调、居民参与和长效管理等组织实施机制的完善健全，更加强调实现决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享。

城镇老旧小区居民是更新的主体，他们最了解自己所居住的环境，在城镇老旧小区更新中，需要从更具包容性的社会进步和社会公正角度出发，广泛征求老旧小区相关利益人的合理意见，强调更新过程中的社会权利和利益分配的公正性安排；并通过政府的宏观调控，充分保证老旧小区更新的整体利益和体现公共政策，实现广大居民和产权单位的合法权益；在总体利益格局下实现社会、经济与环境效益，局部与整体利益，以及个人与集体利益的综合平衡。

需要按照有机更新和内生发展理论，遵循居民参与、平等合作、渐进更新和包容发展基本原则，以老旧小区自身需求为推动力，以小区居民为主要参与者，以公众参与、社区自治和多方合作为基础，采取“自上而下”与“自下而上”相结合的更为智慧和更为包容的倡导式规划，建立常态化和多元化的城市空间治理机制；充分调动政府、市场、社会与群众的积极性，将社区规划师制度纳入老旧小区更新与治理的常态化日常管理工作，发挥社区规划师的引导作用，加强多方的沟通、参与和合作，增强社区成员凝聚力，塑造居民的归属感、认同感和共同体意识，积极推动城镇老旧小区改造的健康与可持续发展。

城镇老旧小区改造是一项十分复杂的社会系统工程，面广量大，矛盾众多，牵一发而动全身，不可能一蹴而就。城镇老旧小区改造的根本目的应是为居民为营造一个和谐宜居、方便高效、健康卫生、优美且富有文化内涵的人居环境。城镇老旧小区改造既要注重物质环境改善，更要注重内涵品质提升；既要注重重点的突破，更要注重系统的融合；既要注重实效，更要注重长远和全局。总之，坚持以人为本，尊重居民自愿，遵循市场规律，保障公共利益，发挥集体智慧，加强社区治理，建立长效机制，让城镇老旧小区改造得更美好、更舒心、更和谐和更宜居。