作者|

王新哲  中国城市规划学会城市影像学委会秘书长，上海同济城市规划设计研究院有限公司副院长 教授级高级工程师

薛皓颖  上海同济城市规划设计研究院有限公司 规划师

2019年5月23日，国务院发布《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监 督实施的若干意见》，确定了分级分类建立国土空间规划的总体框架，国家、省、市县编制国土空间总体规划，明确了各级国土空间总体规划的编制重点。同时，对规划操作性提出了新要求，各级各类国土空间规划编制和管理的要点、实施传导机制等，仍在讨论阶段。其中，国土空间总体规划既是原城乡总体规划的延续，亦是对原城乡总规体系根本性的改革，国土空间总体规划传导体系的建立，成为当前空间规划关注的热点。

国土空间总体规划传导体系的建立，一是必须明确传导的内容和传导的方式，二是选取正确的词汇、图表去表达，传导内容的确定是表达准确的前提，而词汇体系的构建又反过来助推传导内容的梳理。目前，大批学者就传导的内容和传达方式已经进行了大量探索，研究结论包括但不限于：需要构建分层分类分级的规划管控体系（许景权，等，2017）；需要统筹“区域”型和“要素”型两类国土空间开发保护制度 （林坚，等，2018）；多规合一需要各部门在界定清晰的空间和职能领域进行细化工作 （朱江，等，2015），广泛的学术讨论在核心理念上取得了基本共识。但是，国土空间总体规划作为法定规划的正式文件，在编制过程中，所有分层分级的概念、控制力度的变化、事权传递关系都需要有专业的规范化的用语准确表达。因此，准确理解规划的传导内容，并总结经验，选取合适的词汇标准，正是本研究的核心所在。

一、空间规划改革

1.1 不同层级间的协调问题是空间规划改革的焦点

十三届全国人民代表大会第一次会议审议的国务院机构改革方案提出，组建自然资源部的目的是统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间 用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题。随着机构的整合，原来多规不合一的基础自然消失，但各部门之间的规划内容、 工作方式需要磨合，上下级政府间的博弈关系也仍然存在，各层级之间的协调协作依 然是空间规划体系制定的焦点。

近年来以广州、厦门等城市已经形成了较为成熟的多规合一的技术手段，但事权不清，各类规划之间的越位、错位、 “贪多求全”问题导致规划内核难以合一 （谢英挺，王伟，2015；顾朝林， 2015）。空间规划统一后，原职能部门的工作均有继承，对原有冲突事权的理清，规划内容的细分以及与原有工作的对应关系成为当前空间规划内容制定的一大难点。

除了部门间的博弈，中央政府（省政府）和城市政府的博弈关系更是空间规划纵向传导的核心议题。城市空间作为政府可干预的重要资源，资源发展权是各级政府博 弈的焦点 （ 袁奇峰 ，等 ，2 0 1 8 ）， 高层级政府通过空间规划进行府际间的关系调整，来实现新的责、权、利关系平衡 （张京祥，等，2018）。2018年11月， 国务院发布的《中共中央国务院关于统 一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》，明确要求坚持下位规划服从上位规划、下级规划服务上级规划、等位规划相互协调。因此，各层级规划到底下放多少，上收多少，是纵向传导体系的制定关键。

1.2“分级、分层、分类”的规划控制体系

传统的城市总体规划是以“中心城区”为规划对象的，虽然城市的层级不同，但不存在层叠现象。以《城市规划法》演变成《城乡规划法》为标志， “城乡规划”时代确立，市县域总体规划真正将总体规划全覆盖，造成了不同级别的城市与县、乡镇与乡村的规划叠合，城市规划界才开始重视规划的传导问题。而今，国土空间总体规划的确立更是要求在多层级进行全域管控，为实现各层级政府在叠合空间的不同规划任务，对规划体系提出了“分级分层”的管控要求。各层级规划需要参照事权 “分层分级”进行分度约束，并按照分层管控的内容和约束性相应执行规划审批、修改 （董珂，张菁，2018a）。

在空间规划体系确立以前，总体规划编制改革的研究就大量聚焦于“分级、分类、分层”的研究，成都市新一轮总体规划开展了强制性内容分级管控的探索，建立了对应国、省、市管理事权的三级管控体系，明晰了强制性内容分级分类的依据、探索了总体规划强制性内容的成果表达形式和分级管控内容修改的规则等 （胡滨，等，2018）。

其一是管控要求的层级传导，从而实现多层级控制体系的建立。但是，在规划实践中，大量“空间类”管控是从“总体模糊到局部清晰”的过程，因此不同于数字类管控，无法通过简单的逐级分解来实现（董珂，张菁，2018b），而需要建立一套分级分层的控制内容的概念体系，清晰界定各级管控的力度和规则，指导各层级政府落实、实施和监管。

其二是区分国土空间总体规划内的不同控制内容，使规划的刚性和弹性内容切实起到指导实施的作用。过去的总体规划中对不同控制类型的内容缺乏结构化的表述，影响了规划政策的操作性 （张昊哲，等，2010），存在大量案例，由于不能弹性地理解总规用地布局，而导致了不必要的行政浪费。国土空间总体规划强调底线约束，要求规划注重操作性，即包含了对规划内容进行结构化分层的任务要求，在规划中建构基于控制力度的词汇体系，是理清管控内容的首要工作。

二、基于规范语言的表达与体系建构

2.1城市研究与城乡规划中的语言表达

一套完整规范的术语是学科发展的基础，又是学科成熟的标志。同样一套规范的用语也是国土空间总体规划体系建构和管理、学术交流的基础。周一星教授曾指出：别人也许认为“基本概念”是最简单、最低级的问题，在笔者看来却是最基础、最重要的问题。没有正确和统一的城市基本概念，就谈不上城市研究，就没有城市科学，就弄不清城市和乡村的基本国情，就不会有正确的决策 （周一星，2006）。

在国内外城市规划历史上，曾出现很多如世界城市 （world city）、全球城市 （global city）、城市化、城镇化、新城等重要的概念，这些概念的词语都是人们日常使用的词汇，但在学术、政策语境里都有其特定的含义，起到了达成共识、统一认识的过程。在规划变革时期，新体系新概念层出不穷，重审基本概念梳理概念关系，是当前最紧要的工作。

国土空间总体规划就是当前空间规划体系构建中产生的新概念，一方面需要对其内涵、定义，国内外的差异做进 一步研究阐述；同时，作为一个规划类型，在界定其编制方法、成果内容的时候亟需一套语汇体系。由于国土空间总体规划分级分类的制定模式，各层级规划的定义和概念存在相似性、递进性， 因此，在构建国土空间总体规划语汇体系中，创建一套基于词汇的传导体系以区分相似概念、表达传递关系是尤为重要的，也恰恰是当前规划体系所缺失的，或许是理清思路的突破口。

2.2法律的规范用语

我国已经建立了较为完善的术语规划方法和立法语言规范，为科学及法律范畴的事物建立严谨的语言体系。2017年修订的《规章制定程序条例》 第八条规定：规章用语应当准确、简洁，条文内容应当明确、具体，具有可操作性。空间规划的用语规范虽然基础较为薄弱， 但通过借鉴法律、现有规划相关规章和规划中的创新实践，对国土空间总体规划的词汇构建和用语规范能有所启发。

在法律语言规范化的工作中，既需要法律领域的研究，也需要语言学领域的力量，在规划学科中亦是如此。首先，很多近义词意义相近，但通过深入理解词汇间的细微差别，可以准确描述同一件事物或行为的程度差别。2009 年及 2011年人大常委会法工委发布的《立法技术规范 （试行）》 对法律常用词语的使用作出规范，区分意思相近的、容易引起歧义的词语。例如，“依照”，“按照”，“参照”三个词的使用说明，规定以法律法规作为依据的，一般用“依照”；按照”一般用于对约定、章程、规定、 份额、比例等的描述；“参照”一般用 于没有直接纳入法律调整范围，但是有 属于该范围逻辑内涵自然延伸的事项。

其次，对于特定的人为制定的规则，为了采用精炼、高度概括的词汇来表达复杂内容，可以出现生造词。例如，在《中华人民共和国工会法》中“拨缴”一词，与“工会经费”搭配使用，专用于表达工会经费所专属的特定的缴纳方式。规划中的对象类型多，对象关系复杂，其匹配的引导和管控策略也同样需要大量创新，生造词在国土空间总体规划体系的词汇建构中是可以科学应用的。

2.3土地利用总体规划传导词汇体系

与城市规划偏重城市空间不同，土地利用总体规划从设立之初就是全域覆盖，不同层级行政单位叠合的，从《土地利用总体规划管理办法》条文中即可清晰看到各层级的规划衔接措施。

每个层级的规划首先明确对上、对己、对下的行政任务，省一级“落实” 国家任务，并对下提出“调控”，对己则不做具体安排；市县两级基本可以分为对上级规划的“落实”、本级的“安排”、下级的“调控”；到乡镇和村两级仅留下“落实”的任务要求。文件中对事权关系的用语表述反映了土地利用总体规划的上下传导关系，重点在市县两级落实了规模、结构、管控规则。

在不同层级的土地利用管制的力度与尺度也各有不同。文件中有特征区分显著的工作内容表述，如省级规划为“土地利用的主要方向”、市级规划为 “土地利用的功能分区”、县级规划为 “土地用途管制分区”。作为土地利用规划的重要部分基本农田，在各个层级形 成“基本农田集中划定区域”——“基 本农田保护区”——“耕地、基本农田 地块”的序列，既明确对各级实际划定工作作出指导，也反映了土地利用规划从指标管控到区块再到地块管控的逐级细化的特征。

2.4上海2035总体规划的传导词汇体系

《上海市总体规划 （2017 — 2035年） 》（简称“上海 2035”） 在文本结构和内容表达上都作出一系列创新。规划内容体现了规划兼具战略引领、结构控制和实施管控的特征。同时，借助上海规土合一的管理优势，将总规由规定性技术文件转变为战略性空间政策，建立了“目标 （指标） ——策略——机制”的成果体系 （庄少勤，2016）。

对于控制线的划定，上海首先在城市开发边界作出“划示”的概念创新，有效区分了市、区、街镇各级的主体事权，下放了划定城市开发边界的工作和管理任务，同步配套相关管控政策，以保证刚性与弹性兼顾，实现规划在战略引领和政策管控的统一。“四线”（“上海 2035”在“三线”的基础上增加文化保护控制线）划定上也体现了同样的工作方针，市级层面划定的“四线”对应“结构线”，起到定规模、定系统、定布 局的作用；区级划定政策区“控制线”， 强调主要功能区块落地和相关控制指标；镇一级划定地块“图斑线”，实现“四线精确落地、图斑管理 （熊健，等， 2017）。同时，上海市《关于落实“上 海 2035”，进一步加强四条控制线实施 管理的若干意见》 中明确了依托空间规划提下，深化“四线”空间落地，各层级规划均有局部优化调整的权限。

在用地布局技术手段上，改变了原有按照用地分类标准对应功能进行划分的用地分类方式，而是运用“功能分区+ 政策属性”的思路，突出用地的主体功能的政策导向。用地分类不再限于原有的“居住用地”“工业用地”等表达，转变为了“产业社区”、“生态修复区”等指向政策意图的表达方式。既保证了对实施性规划编制的指导性，也避免总体规划层面对用地功能的“过度”规定，造成实施管理中的矛盾 （张尚武，等，2017）。

三、国土空间总体规划传导体系的词汇建构

3.1基于分层分级的规划概念词汇建构

对于空间的管控是国土空间总体规划的核心内容，传统的控制工具为用地分类、边界管控、指标管控等。分层分级的国土空间总体规划体系增加了传统控制工具的纵向维度，应建立多层次、多精度、多力度的概念体系，体现各层级管控政策的差异，增强规划的操作性，避免各层级规划的重复与冲突。

3.1.1  用地：从分类到分区

用途管制是基于土地分类体系进行的，长期以来国土、城市规划采用用地分类体系，用地分类在具体的建设项目许可中较为成熟，但在大尺度的总体规划中，必定会出现用地功能的复合、现状非主导功能的融合以及预留规划弹性的需求。在自然资源部空间规划的初步方案中，创新性地提出了用地分区的概念，其概念更为广泛，既可以是根据主导功能、主导用途划定的功能性分区， 根据功能属性进行详细规划管理，也可以是政策性分区，用于指导政策的空间落实，或为下一级规划提供政策框架。

如何在用地分类体系基础上，引入政策性分类是历次用地分类规范修编时都会被提及的问题，分区与分类在不同层级的规划体现使得这种思路得以落实。政策性的分区是一个政策目标与控制条件之间“承上”与“启下”的媒介（程遥，2012），“承上”可落实上级规定，细化政策框架；“启下”可作为依据转化为功能性分区，或为下一级用地分类提供结构性意见。从分类到分区， 大大延伸了用地管控的强度韧性，为全域的多层级指导提供实际操作方案。

3.1.2  结构：从布局到格局

用地的结构控制是国土空间总体规划的主要内容，传统城市规划和土地利用规划只关注具体的用地布局，在大尺度及结构性的控制上较少，“结构图” 也往往停留于分析图而不具有控制性。

格局是对认知范围内事物认知的程度，它一方面形容人的人格、气度、胸 怀，一方面反映物体的空间结构和形式，相对于“布局”，它更加突出相对 关系和整体结构。由“格”到“布”， 体现了从宏观骨架到精细搭建的规划生成过程，反映了上层级的战略协调到下层级的空间落实的事权传递内涵。本次空间规划改革，“格局”一词被反复提及，也体现了规划改革对于结构控制等战略性内容的重视，又与“布局”形成深度上的区分，是结构控制的分层分级概念的精准表达。

3.1.3  管控：从三线到三区

“三区三线”成为国土空间总体规划的核心内容已成为共识，“区”突出主导功能的划分，是政策区；“线”侧重边界的刚性管控，是许可线。在传统意义上， 三线和三区是两类工作，而非两级层次， 三线和三区往往存在“区包含线”的空间关系，却不存在“区推出线”的逻辑关系。显而易见的是，“区”的范围比“线” 围合的范围大。在当前国土空间总体规划的传导体系中，“区”大可以作为“线”调整的限定条件之一，可以作为 “线”的上位管控，对“线”的划定进行范围管控，去提升管控的空间依据。

3.1.4  控制线：从图斑线到控制线、结构线

三线的划定办法虽然还未出台，但可以明确，某一级空间规划所划定的 “基准线”是有且仅有的，用于直接指导详细规划，而其他层级的三线用于指导下一级的国土空间总体规划，并非落实坐标的“准线”。因此，在国土空间总体规划体系中，必须进行控制线的分类分级划定。

新修订的城市规划编制办法及各地的全域规划试点并没有解决不同层级规划的划定问题。从目前的试点经验来 看，“上下联动”成为了一条经验，这实际是对下层级政府事权的上收，如果还允许下级规划进行调整，则与规划的刚性控制原则是有悖的。

因此，参考“上海 2035”的创新经验，使用“结构线”、“控制线”到“图斑线”，从“划示”到“划定”，区分各层级控制线的虚实不同，从而明确各层级规划的任务、权限、控制精度，充分体现了分层分级控制的思想，可有效避免各层级规划的冲突与规划反复修改问题。

3.1.5  设施：从一般到要素

城市公共设施是国土空间总体规划的主要内容之一，《城市规划编制办法》采用罗列的方法规定城市总体规划要提出主要的公共设施的布局；确定主要对外交通设施和主要道路交通设施布局；确定电信、供水、排水、供电、燃气、 供热、环卫发展目标及重大设施总体布局；确定综合防灾与公共安全保障体系等。但设施并不是各级国土空间总体规划必须都要纳入的，在城市总体规划改革期间对此部分的内容、深度也产生了不同的观点。住建部关于城市总体规划编制试点的指导意见里提出了“要素配置”的概念，将主要、重要公共设施概 括为“要素”，是对这一内容的相对较为准确的概括。

“要素”有多种含义，在空间规划、 在城市管理中可赋予其特定的含义：组成城乡系统的基本单元，支撑城乡空间的必不可少的因素。要素具有相对性、 层次性，相比单个设施的唯一“所指”， 要素是某一类设施“能指”的集合，在上级层面可以更为灵活地采用多种规划方式进行要素的统筹安排。

3.2基于控制力度的规划词汇建构

3.2.1  国土空间总体规划是愿景性内容 与规则性内容的高度融合

（1） 国土空间总体规划作为公共政策

城市规划是一种公共政策，已经在学界取得广泛共识。“政策文件”与 “法律文件”作为公共政策的载体，也是城市规划的两种表现形式，有着不同的特征 （ 赵 民 ， 雷 诚 ， 2 0 0 7 ） 。“ 政策文件”的内容包括“指示、决定、通知、指引”等，强调目标愿景和政策引导；“法律文件”的内容是“法律、规章、条例、命令”等，强调规则和管控。两类内容在城市规划中缺一不可。

过去的总体规划存在着严肃性、实施性不强，弹性与刚性内容不够明确合理等问题，《城市规划编制办法》等文件也未能对城市规划的各类内容作出明确定义（彭高峰，等，2017）。一方面， 为保证当前国土空间总体规划的严肃性和权威性，应当进行“法条化”工作， 加强总规的强制性约束。但与此同时， 规划作为一种在时空上动态的活动和过程 （p l a n n i n g）， 其与法规是有明确区分的，其面向未来的属性决定了规划的目标导向以及动态变化的特质。在过去的工作中，甚至由于对于法定性的误解， 使得“总规”编制在“法定”概念下“战略导向”和“政策载体”功能大为 丧失（赵民，郝晋伟，2012）。因此， 在国土空间总体规划的改革中，需要使规划向可实施的公共政策方式转变。

（2） 愿景性内容

愿景信息是“政策声明（policy state-men）t ”的重要组成部分。张昊哲 （2011） 提出规划文本的愿景要素包括两个信息层次：其一是价值观信息层；其二是城市未来形象信息层。在总体规划中，通常会分析城市的资源禀赋，现状问题， 继而推断发展趋势，提出未来愿景等，这些内容是规划工作者准确把握城市发展方向，进行资源的空间分配的重要基础，也统一了政策实施者的思想理念和行动原则。例如，《关于上海新一轮城市总体规划编制的指导意见》中“明确未来上海发展目标定位”和“树立科学的发展导向”就对上海市总体规划的愿景性内容规划提出了明确要求。

（3） 规则性内容

规则性内容在法定规划中起到关键作用，它的存在为城市有序建设提供了重要的法制依据。空间规划概念的提出本身就多次强调了其管制作用，并明确需要划定生态保护红线，永久基本农田保护红线，城市开发边界三条红线，同时推出评价预警系统以保证监管。不难想象，在国土空间总体规划中会有大量的法规内容需要规划人员根据实际情况从严界定，而规划人员又必须依照上位空间规划所制定的规则来界定。不同层级间的法规传导需要弹性和制约的高度平衡，同时要求上位规划在成果文本中能准确表达这种平衡关系，下位规划能准确表达落实情况，以保证重要法规内容的有效传导和高效监管。

在规则性内容中，又可分为约束性规则 （或是模糊规则，generic rules） 和强制性规则 （或是准确规则，specific rules）。

在法律中，不确定性的法律概念是非常常见的 （如“适当的”“相应的”“过失”“重大疏忽”），立法中使用不确定的法律概念，为法律规则确立了比较大的适用范围和量裁空间，从而使法规具备灵活性，能够长期应用于变化中的社会。

法律尚且重视不确定性概念，空间规划这样一个本身具有不确定属性的产物，更应该充分利用模糊规则，对下位提供既具有约束性，又同时给予弹性空间的规则。

3.2.2  构筑不同控制力度的词汇体系

文本中，应当对不同控制力度的词汇和句式加以区分，以明确表达愿景性内容、约束性规则及强制性规则。尤其在规划中涉及到规则制定时，应当采用与其控制程度相匹配的动词，以清晰区分该条目是为下位规划确定规则制定的范畴，亦或是明确为法规形式的确切坐标范围。

首先，情态动词在法律规范中的应用已经较为成熟。表示很严格，非这样 做不可的用词：正面词采用“必须”， 反面词采用“严禁”；表示严格，在正常情况下应这样做的用词：正面词采用“应”，反面词采用“不应”或“不得”；表示允许稍有选择，在条件许可时首先应这洋做的用词：正面词采用“宜”， 反面词采用“不宜”。除了情态动词外，动词和名词也可以反映不同的控制力度，匹配约束性规则和强制性规则。

其次，约束性规则虽然“模糊”但也是规则，是具有约束力的，其空间定位同样需要使用专业术语，以保证规则概念的上下统一；而与精准落位的强制性规则的区别在于，其专业术语中包含的规则是原则性的且具有弹性的，可以判断大是大非，但是非的界线是相对灵活的。例如“生活圈”要求公共服务设施的配置能够在一定时间范围内服务到圈内各类人群，区分了等级关系，相对距离，同时给实际的设施规模、设施选址、 交通提升方式等留出了充足的弹性；又如“生态廊道”，在绿地景观的规范中，对景观连续性、生物多样性程度等匹配关系有明确说明，但同时给实际绿地选 址，绿道宽度等实际建设内容留出弹性；又如“功能分区”，功能分区对某片区的主要功能有比例下限的规定，并且通过划示能够显示该功能片区与周边功能片区的空间相关关系和规模相对关系，但对于地块用地属性，地块位置边界等未做规定，为下一层级留出弹性。

相对而言，强制性内容则应当是全方位准确的。行为是准确的，指代和其对应的行为规则是准确的，数量和空间定位是准确的，与地形图精准匹配的边界线。

3.3基于行政事权传递关系的规划词汇建构

如何能体现上位规划到下位规划的意图的传递，明确区分规则到规则的传导落实，从而对各级规划事权和实施行为在一定范围内起到合理的指导作用是国土空间总体规划编制的重要议题，除非处于顶层和最基层的规划层级，在本级事权内容之外，均需要上承下达。土地利用总体规划管理办法中，对于上级规划的“落实”、对于下级规划的“调控”、对于本级规划的“安排”就是典型的事权传递。

分区指引是“上海2035”“1+3”成果体系的重要组成部分，是编制分区总规的操作性技术手册，基于行政事权的传导关系建构是其重要任务，明确规定了分区总规的任务：“落实”表示必须严格遵守的内容；“深化”表示应遵守并进一步深化与完善的内容；“优化” 表示应原则上遵守的内容，可适当作出优化与调整；“明确”表示应在本指引的基础上进一步增加与补充的内容；“研究”表示应在本指引的引导下重点研究的内容。

除了上文提到的落实、明确等词语外，在各编制办法中经常提到的一个词是“提出”，如果将“提出”与“明确” 进行对比，“明确”的确定性要显然高于“提出”。目前虽然实施了“多规合 一”，但依然有大量的外部规划需要协调，如一个正在研究论证阶段的重大工程在各级规划中的落位，某些需要相关机构确定的名录等。可将“提出”专门用于此类的内容。比如“提出申报省级文物保护单位的名单”。另外，在规划 中超出本级行政事权但对于本级规划必须的内容也可以“提出”，如区域协调的内容等。

在实际的内容编写中，因为语言组织的需要往往会产生多种句式以表达对下指导的内容或是对上深化的内容，尤其是愿景性、引导性内容，表达形式更为丰富。但统一一些词汇，对关键的法规性内容和政策性内容的传导提供明确标记，可以降低审批、实施过程中的内容误导，尤其可以避免弹性控制的过度理解，造成不必要的行政成本提升。

四、结语

研究初步基于分层分级规划概念、基于规划控制力度和基于行政事权传递关系提出了一些词汇建构方案，所举的案例和传导内容仅仅是国土空间总体规划的一小部分，对于词汇背后的实际匹配的定义也只能止于表面。规划本身的复杂性和不确定性，以及中国地域差距导致的规划水平不同，都可能导致实际规划内容与理想定义的偏差，不同用词背后所代表的分级内容的差别、控制力度的差别、事权传递的程度差别，每一项内容的概念判定都是一个极为复杂的课题。

但可以肯定的是，国土空间总体规 划体系的科学性和权威性必须建立在用语准确的基础上。合理、准确的词汇运用和概念确立是规划学科发展和规划体系改革的重要基石，国土空间总体规划体系的建立为梳理规划概念提供了契机，在创新实践中，逐步理清概念的过程也正是理清规划体系的过程。在空间规划改革过程中，应当正视规划中的概念问题，迈出思想改革的第一步。