改革开放以来，中国城镇化取得了巨大成就，城镇化率以每年1个百分点的速度快速发展。但如果参照发达国家目前的城市化水平，我国还有巨大的城镇化发展空间，城镇化将成为未来20年推动中国经济社会发展的强大动力。当前我国城镇化进程中还存在一些认识误区，制约了其效率和质量。只有厘清城镇化的逻辑重心，突破其制度瓶颈，才能取得事半功倍的效果。

破解人的问题是实现城镇化的关键

中国城镇化的基本逻辑是通过产业集中带动就业增加和基础设施、居住环境改善，从而实现人口集中；而人口向城市的集中改变了二元经济结构中人口的生存状态，有利于实现农业的规模化和现代化，进而实现城乡一体化。可见，真正意义上的城镇化，不仅要关注城更要关注乡，需从相辅相成的五个方面来全面衡量——产业集群化、人口集中化、农民市民化、土地规模化（农业现代化）、城乡一体化。而其中，破解人的问题是实现城镇化的关键。

在中国的特殊体制环境下，不能将城镇化单纯理解为人口集中。由于户籍制度的存在，中国式的人口集中本身有着不同的内涵：一是按常住人口计算的城市化率，这是目前国际通用的城市化率；二是按户籍人口计算的城市化率，这是中国特有现象。从内涵上看，二者的差别是中国特殊的户籍制度所赋予户口本身所体现的市民待遇和公共服务的差别；从对象上看，二者差别的主体就是农民工。如果不解决这种差别，即使按常住人口计算的城镇化率再高，也不是真正意义上的城镇化，因为这种数字上的城镇化无法发挥城镇化应有的本质功能。因此，破解户籍瓶颈，实现农民工市民化是城镇化的逻辑重心。

抛开农民工市民化来谈城镇化容易陷入误区。一是单纯从器物层面理解城镇化，将城镇化等同于城市建设、经营城市、造城运动，这正是各级政府推进城镇化的主要兴奋点。这种粗放式的、见物不见人的城镇化道路的要害是忽略了一个本源问题：为什么要城镇化？二是将城镇化等同于城市常住人口的增加，无视农民工与本地市民的差异。在中国特殊制度背景下，这样的衡量标准将无法有效判断中国城镇化的真实水平。与户籍制度挂钩的是内外有别的市民福利，而大部分非城市户籍的常住人口还保留有农村土地，带有双重身份和双重经济关系，没有真正转化为市民。

推进农民工市民化需破除制度瓶颈

所谓农民工市民化，其核心就是使长期在城市工作和生活的本地或外地农业户口人员转变为本地城市户口，进而在教育、医疗、社保等方面享有同等的市民待遇。在当代中国，要实现真正意义上以人为本的城镇化，切实推进农民工市民化，需要破除一系列制度瓶颈。

一是破除户籍制度障碍，转变农民工社会身份，以就业为考量给予平等市民待遇和公共服务。对于户籍制度的改革，笔者建议分三步走：第一步，对一线、二线城市暂不放开，其他城市全部放开，市民待遇与户籍脱钩、与就业挂钩，形成大量能够一定程度上抗衡大城市吸引力的宜居中等城市。第二步，中小城市城市化水平大幅提高后，仍与就业挂钩逐步放开二线城市和省会城市户籍制度，北上广等特大城市采取相对弹性制度，此时特大城市的吸引力已相对变小。第三步，从长远目标上，要在全国范围内取消户籍制度。

二是破除地方政府财政困局，使地方政府财权与事权相匹配。财权与事权不匹配导致的财力限制制约了地方政府户籍改革积极性，它们既想享受农民工带来的红利，又想避免市民化导致的政府支出增加，因而造成社会不公。

三是破除土地制度障碍，完善农业土地和宅基地退出制度，以农村土地和宅基地换城市社会保障和公共服务，以推进农业生产的规模化和现代化。四是破除教育培训制度障碍，强化城市文明生活方式的宣传引导和农民工技能培训，提高农民工能力和素质。

（作者单位：中国社会科学院研究生院）